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四川進行時：中國重建模式與制度變遷

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-22 21:00:47 [收藏]
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    4月22日，茂縣太平鄉楊柳村的村民們已經在輕鋼結構上砌起了新家的第一層。簇新的工業化材料帶著脫胎換骨的新鮮，又與山上古老的羌寨有種奇異的反差。搬到山下的新村要一條明顯的軸線，屋頂以此左右分水，所謂“門對青山”，這一傳統始終貫穿在村子的各種儀式中.


    月23日，都江堰虹口鄉的老郭夫婦正在打理自家的田地。虹口的百姓常年以農為生。地震摧毀了房屋和田地，原有的謀生方式和村莊生活開始面臨挑戰。現在，很多地方選擇了從農業經濟向旅游經濟的轉變。在這種并不簡單的轉身完成之前，土地仍是村民們最基礎的生活資本

    2008年5月21日，汶川特大地震全國哀悼日的第三天，民眾自發來到天安門廣場，哀悼地震中的遇難同胞，表達對生命的尊重。自汶川大地震發生到當年底，有110多萬人報名參加抗震救災志愿者行動，直接派遣到災區的有18萬人。從自發排起的獻血隊伍，絡繹不絕的捐款人流，到為殘孤兒童提供心理治療的廣大網友，民族精神和公民意識再現于危急時刻


    “5·12”大地震震中映秀鎮重建總體規劃現已基本完成，預計總投入約20億元，最先進的抗震建筑技術都集中在這里，使她成為一座現代抗震建筑博物館

    四川精神進行時

    中國重建模式與制度變遷

    ◎李鴻谷

    32個小時內，人民解放軍、武警部隊和民兵預備役人員投入兵力4.7813萬人，出動軍用運輸機22架，軍用直升機18架，征集民航客機12架，空投物資12.5噸——這是汶川地震最初時間，一個國家的應急速度。

    稍后，投入救災的解放軍兵力超過13萬人。而同時，為地震提供服務的志愿者達到14.5萬人——這只是要求參加抗震救災的108.7萬志愿者中，最終能夠抵達四川震區一線的數量。國民的激情與行動力如此強烈，以至于四川有關方面呼吁，懇請志愿者擇時再來。

    國家與國民，中國社會以總動員的方式面對30年來最重大的挑戰。一年之后，即使重新面對的只是這些數據，我們仍不免容易回到當時的情感現場。

    汶川地震的救災與救援，國際社會一致評價是:“中國政府以高分通過了此次災難帶來的考試。”極具強度的情感以及在此基礎上形成的社會總動員——合眾之力的救災與救援的制度性闡述是:舉國體制。那么，一年之后，情感記憶之外，我們當有機會進入制度的觀察與分析。顯然，地震的挑戰沒有結束，只不過它轉換了方式，由救災而重建。

    三家獨立的學術機構——中國社會科學院、北京師范大學與民政部減災中心分別計算出的地震損失是7000億、9785.5億與8943.7億元。如此重大的損失之下，我們如何重建新四川？在需要縝密的損失計算、科學的規劃、精心的建設、有序的安置以及冷靜的監督的重建時刻，制度性條件將變得比任何時候都重要。合眾之力當然必須給予制度性保障。

    制度是內生的，無論人力物力的總動員，還是似乎千頭萬緒的重建，構成制度生成的隱而不彰的核心，第一是資源的籌措，第二是資源分配及其管理。舉國體制何以成為中國應對巨大危機的基礎性制度，以及這一制度面臨著的轉型——在資源的籌措及管理的分析框架里，我們將獲得基本的理解與解釋。當然，也會由此而發現制度重建的機會。

    一年之后，我們同樣有條件來重新觀察震區的四川人，在苦痛、艱辛與煎熬之下，是什么樣的精神支持并幫助他們渡過難關，并使四川重新屹立。有著青城山與都江堰的四川是獨特的，發現獨特的四川——一個歷史上以“湖廣填四川”為基礎的四川精神，實則也是我們認識四川乃至中國的開始。

    從巨大的危機，達至多難興邦并完成中華民族偉大的復興，以認識論的角度，發現四川發現中國，是我們必經的第一步。

    重建一戶損毀的農民住房，我們目前能夠籌措的資源是多少？答案是:4.5萬元。

    汶川地震一個月后，《國務院關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見》里，即明確規定:中央財政原則上按平均每戶1萬元的標準給予補助。之后，《四川省汶川地震災后農房重建工作方案》里也規定，農房重建與中央財政匹配資金，同樣為1萬元。兩項財政支付之外，震區受災縣亦將獲得對口支援省市的每戶1萬元農房重建補助。除此，中國紅十字基金會也將向重建農房每戶發放1.5萬元的資助。稍稍不同的是，紅十字基金會限于資金額度，其發放有選擇條件，并非針對所有重建農房。

    按此4項補助與資助計算，災區農房重建，最高將會獲得4.5萬元的幫助。

    如果沒有坐標，孤立地來看這4.5萬元，我們將無可判斷。四川農房重建，按目前的一般狀況，每戶重建大約需要7萬～8萬元，因而農房重建是屬于尚有資金缺口的部分。但是，我們如果回到資源籌措的角度，其間重大變化當會清晰明確。

    汶川地震前一年，2007年8月，國務院在正式發布《國家綜合減災“十一五”規劃》之后的常務會議上，決定:將因災倒塌房屋重建的補助標準由每間600元提高到1500元。僅僅一年后，汶川地震發生——1500元的補助標準，無論與中央財政1萬元，還是綜合各方補助后的4.5萬元比較，都有一個極大倍數的落差。顯然，我們籌措資源尤其是資本的能力，以此次汶川地震為轉折標志，有了重大的提升。

    稍稍拉開一點距離，我們仍從中國災害救助特別是倒房補助標準角度來回溯。從1949至2001年，倒房的補助標準為洪澇災害65元/間，地震災害200元/間；2002年有了第一次提高，兩項分別提高至300元與500元；2006年再次提高，兩項合并為600元/間；之后有了新的躍升，2007年提高至1500元/間。單從這一變化來看，其增幅亦在迅速加大，雖即如此，最新的2007年確定的標準與此次汶川地震實際的補助額比較，其結果，補助標準又有了巨幅的提高。

    去年底，為了應對全球性金融危機的挑戰，國務院決定拿出4萬億元的投資，以保持中國經濟的增長——其中，恢復地震重建為1萬億元。單純從這些數字，即使它是天量的數字，我們亦無可理解其間的真實價值。如果將其分解至比如“倒房補助”的支出的歷史性數據比較里，結論自然明確:各級財政尤其是中央財政，在中國經濟快速發展的前提下，提取資源的能力已經達到空前的水平，與過去不可同日而語。

    以地震重災區什邡市為例，什邡市副市長黃劍告訴本刊記者:2007年，什邡在學校的基建方面的投入為2000萬元，而此次恢復重建，3年期間學校的重建投入將達18.2億元。這種增幅更是巨大。所以，不唯重建農房補助，整個災區重建，過去標準已經不足為憑。

    籌措資源

    治國本于理財。諾貝爾經濟學獎獲得者諾思，依循布羅代爾開創的歷史研究方法完成的《經濟史中的結構與變遷》，標志著目前仍領潮流的“新制度學派”的興起。由經濟學家對歷史上經濟生活進行研究，由此來解答“國富國窮”的“制度決定因素”，自然容易對應中國傳統觀察“治國本于理財”。同樣，循此理路，進入中國共產黨建立及其執政過程的歷史脈絡，以資源籌措和財政汲取能力建立分析框架，前述單純的數字提升，在時空的演變軌跡里，將更有助于我們理解國家籌措資源能力變化與制度生成的條件、價值以及挑戰。

    中國共產黨在1922年的第二次代表大會上，首次在政治上確定了“革命方法”:發動和依靠群眾。將此政治方向變成創造性并取得成功的線路，毛澤東在《中國的紅色政權為什么能夠存在？》里論述:“一國之內，在四周白色政權的包圍中，有一小塊或若干小塊紅色政權的區域長期地存在，這是世界各國從來沒有的事……這種現象產生的原因有兩種，即地方的農業經濟(不是統一的資本主義經濟)和帝國主義劃分勢力范圍的分裂剝削政策。因為有了白色政權的長期的分裂和戰爭，便給了一種條件，使一小塊或若干小塊的共產黨領導的紅色區域，能夠在四周白色政權包圍的中間發生和堅持下來。”那么，在白色包圍之下的紅色政權如何生存呢？其技術性解決方案，是隨后在福建舉行的“古田會議”給出的規定:“紅軍必須和人民群眾相結合，必須擔負起打仗、籌款和做群眾工作這三位一體的任務。”——依靠群眾的“紅色割據”獲得生存之途，其任務，即基礎性條件之一非常明確——籌款。無有資源籌措，中國共產黨生存的可能性將變得微弱。這是貫穿始終的關鍵線索。只是資源籌措過于基礎與日常化，遠沒有政治、戰爭那樣具有戲劇與傳播性，所以長期難以被注意。

    那么，中國共產黨資源占有情況如何？其現實是長期窘迫——以相對穩定的延安時期來觀察，《陳云傳》里描述:“1939年，邊區財政收入的90%以上仍來自外援。這一時期邊區的財政方針是，爭取外援，休養民力。公糧在1937和1938年都只征1萬石，稅也很輕。武漢失守后，國民黨逐漸消極抗日、積極反共。1940年，國民黨政府停發八路軍軍餉，并阻截國內外給邊區的捐助。1941年“皖南事變”后，邊區財政經濟陷入嚴重困難中。毛澤東曾說:‘最大的一次困難是在1940和1941年，國民黨兩次反共摩擦，都在這一時期。我們曾經弄到幾乎沒有衣穿，沒有油吃，沒有紙，沒有菜，戰士沒有鞋襪，工作人員冬天沒有被蓋。國民黨用停發經費和經濟封鎖來對待我們，我們的困難真是大極了。’”

    制度的內生性，決定性因素是現實條件。在如此資源結構之下，制度性安排的一般選擇只可能是“勞力替代”——自力更生，是現實約束下的路徑選擇，然后意識形態化的結果，絕非憑空生成。以淮海戰役為例，戰后統計，這一戰役第三階段，參戰兵力與后方支前民工的比例竟達到1∶9，大大超過戰役初期的1∶3。那些肩挑手推的獨輪車以及9倍于兵力的民工們完成的戰爭的后勤資源保障，是以人力代替運輸能力——實則資本與資源不足的經典樣本。即使當時，相關方面對此亦有深刻認識，華東支前委員會在其總結里很清楚地計算:“濟南至徐州750里，一列車即可運200萬斤(糧食)，一晚時間即到。如用(支前)小車運輸則須6666輛，1.3332萬人至少需半個月。”資源條件的約束，以及在此約束下必須獲得勝利的目標，中共“二大”確定的“群眾路線”，自然是籌措資源的核心方式。如此一來，社會動員能力成為中國共產黨最為關鍵與寶貴的能力。非此，無可籌措哪怕是最低保障的資源。

    資源尤其是資本的極度缺乏，籌措資源的方式決定了我們基礎性的制度安排。1949年中國共產黨獲得政權，新中國成立——這一時刻的資源條件，西方通過兩次世界大戰所完成的資源瓜分已經沒有任何調整余地，且中國周邊的地緣政治環境險惡，而新中國又必須工業化以自立于世界民族之林。資源從何而來？如何籌措工業化必需的資本原始積累——其制度安排必然是以中央高度集權下的自我剝奪，以農村的統購統銷和人民公社這兩個互為依存的體制來支持工業化進程。舉國體制，實則為籌措資源的自然選擇。其合理性，放在第三世界國家現代化的進程里，塞繆爾·亨廷頓的結論是:“對于窮國，政治秩序和有力的機構是經濟發展的前提。”

    從中國共產黨建立、獲得政權、中國的工業化路向……如此一路演化而來，圍繞著籌措資源而進行的各種制度建設，是其核心命題。在此理路之下，各種制度形成基礎及其理由，我們將容易發現并理解。但是，以汶川大地震重建為節點，經過改革開放30年的中國，在GDP達到30萬億元，財政收入有6萬億元的國力提升、財富累進的條件下，變化調整的基礎已經形成。

    以籌措資源為主導的“舉國體制”結構，形成了目前國家足夠強大的資源實力，也因此種能力變化，未來的重點將必然轉向資源分配及管理的制度建設。1500元民房補助款與最高可達4.5萬元的補助款，兩者的管理強度，以及對管理能力的要求，斷不可等量齊觀。制度變遷將無可避免。這是我們觀察此次汶川地震重建，最重要的判斷與結論。

    對口支援

    從歷史路徑回到現實地震重建，其制度性調整，已是重建過程的基本事實。

    國務院發布的《汶川地震災后恢復重建總體規劃》里測算，此次重建資金需求約為1萬億元。中央財政將按重建資金總需求30%左右的比例建立中央地震災后恢復重建基金，其余的資金將通過地方財政投入、對口支援、社會募集、國內銀行貸款、資本市場融資、國外優惠緊急貸款、城鄉居民自有和自籌資金、企業自有和自籌資金、創新融資等籌措。重建過程同樣亦如救災救援過程，是一個合眾之力的結果。其籌資的多元化制度安排，用單純的剛性的“舉國體制”已無法概括。而且，傳統的“人力替代”在此次地震救援與重建過程中，已悄然轉為志愿者行動。重建部分的計量以貨幣為單位，過去我們因人力與貨幣混合之實際而將之稱為籌措資源，現在可以更單純地命名為籌措資金——按黃仁宇的概念，現在我們可以“在數目字上管理”。

    重建資金的多元化以及純粹貨幣化，其自然的結果是監控制度的多元化。接受本刊采訪的中國紅十字基金會與香港地區樂施會，他們回顧各自在災區重建過程中小小的不適，即為當地政府更樂意按資金全投向政府賬戶方式接受各項投入，由他們全程控制——這當然是一個不會被選擇的策略。資金渠道的多元化，以


    2008年6月，在綿陽市安縣永安鎮安置點，一位志愿者正與孩子們嬉戲


    按對口支援所能籌措的資金數量來觀察，以什邡市為例，按《什邡市災后重建總體實施規劃》(征求意見稿)里統計，恢復重建的總投資為600億元，其資金結構，排第一位的是中央財政通過各種渠道安排的約80億元，約占全部重建投資的13.3%；而排第二位的則是對口支援的北京市，他們將提供75億元，占全部投資12.5%，其支持力度足夠強大。

    那么，以重建資金供給的對口支援——相當于橫向財政轉移支付，是一項臨時性的財政籌資方案，還是將由此為起點，成為正式的制度安排，或許是我們可以觀察與思考的問題。

    目前平衡東部與中西部地區差異的主導力量來自于中央財政的轉移支付。雖然中央財政的一般性轉移支付中向中西部地區傾斜，但在中央財政向地方轉移的全部財力中，東部地區所占數量仍然具有明顯優勢。其原因在于東部在全部稅收返還數量中的比重占到50%以上，這在實質上體現了對收入能力強的區域的傾斜，結果與轉移支付欲實現的區域財力平衡、基本公共服務均等化的目標相悖。

    解決區域性財力不平衡可資借鑒的橫向財政轉移支付模式來自德國。在其新的《財政平衡法》里規定:(1)一個有平衡資格州的財力指數若低于平均指數的92%，則低于的差額百分之百被確定為平衡分配金而以補償；(2)財力指數相對于平衡指數92%～100%的州，其差額部分的37.5%被確定為平衡分配金予以補償……與這些獲得財政補償金分配而對應的是超過平均指數的富裕州的供給比例。1979年在中央做出《加速邊疆地區和少數民族地區建設》而創立的“對口支援”之策，會因此次地震而在未來像德國一樣制度化嗎？

    由亞當·斯密的《國富論》提出的決定國富國窮問題，至制度經濟學派出現——其解釋體系是:決定一國經濟發展快慢的因素，是該國的制度安排，一國的制度安排決定了該國的激勵結構。按此論述，經濟學家林毅夫推導，在發展中國家，政府是最重要的制度安排。以前述籌措資源的國家能力演變角度觀察，這一判斷當然明智。

    汶川地震的發生及其重建，在將危機轉機的過程中，同樣亦在籌措資源轉向資源分配與管理背景下，對口支援作為區域平衡的制度性安排，能否由臨時而恒常，當然是有價值的問題。制度變遷，并非宏大論述而是一個個因應現實的生成過程。

    地方

    農房重建1500元與4.5萬元補助的倍數級差，當然是一個極具象征意味的數據對比，它證明著目前中國籌措資源能力的躍升。如果深入到災區重建的地方——將觀察視角由籌資方轉向受助方，當然同樣有價值。

    受災地區地方政府的事權劃分，《汶川地震災后恢復重建總體規劃》里明確規定:

    縣:可以分解落實到縣級行政區的重建任務，由縣級人民政府根據本地實際統籌實施。主要是農村住房、城鎮住房、城鎮建設、農業生產和農村基礎設施、公共服務、社會管理、縣域工業、商貿以及其他可以分解落實到縣的防災減災、生態修復、環境整治和土地復墾等。

    省:交通、通信、能源、水利等基礎設施，重點工業和軍工項目，以及其他跨行政區的重建任務，主要由省級人民政府或國務院有關部門組織實施。

    事權劃分對應的財權結構，目前并無具體數據。若以民政部減災中心與北京師范大學聯合完成的災區綜合災害損失評估報告所列損失細目對應，縣級人民政府事權所需面對的損失:城鄉住宅損失占總損失的30.6%，城鎮非住宅損失12.2%，農業損失3.6%，服務業損失6.8%，社會事業損失6.3%，居民財產損失3.8%，土地資源損失2.7%。如此加總的結果是，地震損失的66%將由縣級人民政府重建完成，那么相應，其財權亦應匹配這66%損失的重建。

    需要略做解釋的是，此次汶川地震系龍門山斷裂帶活動的結果。而龍門山脈以西全為山區，山脈以東由山區逐漸往盆地過渡，越接近平原城市，損失則相應減弱。換言之，地震損失主要發生區域在縣及以下鄉鎮。

    將事權與財權直接劃歸至縣級政府，重建之效率自然會由這種制度安排而提升。比如，媒體關注的災區官員因自殺事件而產生的心理慰藉問題，其背景當是如上述眾多的事權——許多事情需由縣級政府官員完成，其辛勞而形成的壓力。以什邡為例證，其重建總投資即達600億元，占全部恢復重建1萬億元總需求的6%，對其行政能力這當然是一個重大考驗。

    從災后重建規劃的角度觀察，盡管這并非人們期望的機會，“(災后重建)往往是成就偉大規劃師的機會”。有意思的是，澳大利亞悉尼大學規劃研究中心研究員胡以志研究過往世界各地災后重建發現，那些被稱為“外來的憧憬者”的規劃師，“歷史上大膽的重建規劃很少得到實施”——遭受卡特里娜颶風襲擊的美國新奧爾良大膽的重建規劃被擱置，即為最新證據。其原因是:“城市恢復力不是像人們期望的那樣是進步性的，而是回歸性的，即重建的結果大多是回到災前原狀。”

    不過，胡以志的描述未必能夠對應汶川地震重建，此次重建的主體并非城市是原因之一，而更重要的是，在現有環境承載力嚴重不足，且有足夠的資金支持之下，加快縣鎮城市化進程是相對主流的意識。按四川省統計局發布的數據，什邡市1999年非農業人口占全部人口的19.3%，2007年這一數字上升為21.6%，8年時間提升了2.3個百分數。而依據初步規則，重建完成后，什鄺市城鎮人口將達到51.63%。這當然是能夠對應農房重建補助款提升的城市化速度，但如此躍進將會面臨的挑戰，或許需要我們審慎以待。

    資源的分配與管理成為此次汶川地震重建最為核心的命題。在此已經轉變的前提下，重建資金的多元化，以及事權財權的下移，是目前建立的兩項基本制度框架。那么，從1萬億元的投入到鄉村的每間重建房，其間漫長的線路，當然有著巨大的機會——不唯有成就偉大規劃師的機會，所有重建的參與者，都有可能去創造出適應新的約束條件的制度。這是我們觀察此次汶川地震重建，另一個重要的結論。

    一年之后，面對我們共同經歷過的自然災難，曾經的激情記憶當然容易被喚醒。但是，這個制度變遷，或許能夠成為一個偉大的時刻，如果我們沒有制度創造的成果，那么，那段極具強度的情感經歷，注定將成為一段難以言說的悲傷記憶。

    這一時刻，真正的問題是，我們有無智慧與洞見。■

    (本文的采訪及部分資料收集，由實習記者徐菁菁、徐木子提供幫助)


    2008年9月1日，綿陽市北川縣北川中學舉行開學典禮


    如何再造新北川，規劃師們決定跳出北川到更廣闊的區域中去思考問題，這將是一場大動干戈的重建工程

    4月22日，北川擂鼓鎮村民在路旁售賣與地震有關的光碟

    4月20日，北川縣擂鼓鎮被沸騰的施工揚塵包圍著。這個一度作為北川縣城第二門戶所在的鄉鎮，在新北川的規劃版圖中將成為北川新縣城的副中心。曾經僅僅擁有1440人的老場鎮將擴張成規劃人口超過2萬人的新城市，因為大量耕地被去年的地震和頻繁光顧的次生災害吞噬，圍繞老集鎮的30個自然村里，70%的農民消失了，他們都將成為這個新城市的一部分。而震前，這個地方的城市化率甚至不足9%。

    這場涉及1萬億元資金的四川災區重建計劃是一個國家指令和市場意志交織的產物，是一場資源的重新調度和再次分配。在規劃師看來，地震以前，這些地區人口和資源已經處于高度緊張的狀態，重建則是使其再度趨于平衡的一個機會，借助的手段是“通過‘區域調整’和‘人口轉移’”，中國城市規劃設計研究院總工程師楊保軍說，“我們希望能重新思考城鄉關系”。加速城市化是政府和規劃師為這些受災地區開出的一劑藥方。作為變革的設計方和主導者，政府不僅要為人們設計安全的居住，還要為他們設計未來。

    主筆◎朱文軼

    舊北川 新北川

    72公里，北川老縣城曲山鎮到綿陽市區的距離。后者所在的“成綿德”板塊是四川唯一一處以平原為空間載體的經濟帶，是整個西南地區最具活力的區域。

    在過去10年里，竭盡所能地接近這個區域、加入這場城市化盛宴，幾乎是這個古老地區上的所有城鎮分享發展機會的唯一可能。“地理決定命運。”區域經濟研究者吳乃青說，“地處岷江、沱江沖積平原和涪江沖積平原的成德綿地區以不到四川8%的面積集中了全省GDP的45%。從成都到綿陽市北川縣的地勢，由開闊到逼仄的幅度，如同一個被迅速收緊的口袋，距離開闊處越遠，城市的外向度越低。”

    為了扭轉命運，北川鄰縣安縣在2002年進行了一次區域史上少見的大挪移。它把縣城和所有行政機構統統由毗鄰北川的安昌鎮遷到了花鎮，就是為了在地理上更靠近綿陽。他們很快享受到了好處。這場興師動眾的搬遷方案由綿陽市上報，得到國務院批準，并在很短時間內獲得了經濟上的成功。“因為它到綿陽只有10公里，事實上很快成為綿陽產業布局的一個衛星城。”吳乃青說，“綿陽把長虹集團的一部分產能放到了花，安縣也趕上了上一輪城市土地開發的班車，這讓它把鄰縣北川甩在身后。”

    72公里以外的北川縣被遺憾地排除在外了。即使綿陽有意擴張它的城市輻射區，北川也不具備接壤“成綿德”的條件。從地理上看，綿北公路是個死胡同，它穿越北川后就進入綿綿不絕的山脈了，沒有形成有效率的回旋，因此在發揮區域潛力上毫無優勢可言；北川全境皆山，全縣域海拔在1000米以下的土地面積僅占全縣的10%，僅有的少量適宜城鎮建設的河谷平壩地區，也已經全部被已有的鄉鎮占用，而空間集聚是工業化、城市化過程的一般規律，缺乏空間聚合形態良好的開闊地域幾乎成為北川的致命傷。

    行政區劃也給北川向山外突圍直接設置了障礙。曲山和擂鼓兩鎮既是山區和平原的分界，也是北川和安縣的分界，盡管歷史上因為地質和發展空間原因，縣城搬遷曾多次進入北川縣委縣政府的重要議題，但客觀來說，北川實在沒有太多選擇。

    曲山鎮已經幾乎是在現有行政區劃條件下縣城選址的最優選擇，同樣是縣城能夠接近“成綿德經濟帶”最大極限。“這是一目了然的，曲山是北川縣的咽喉和門戶，比起其他鄉鎮，它的交通優勢不言而喻。”中國城市規劃設計研究院副總規劃師朱子瑜說。而作為北川增量用地唯一選擇的擂鼓鎮，事實上在這些年早已“地盡其用”，北川最重要的幾個工業廠全都放在擂鼓鎮，這個面積不足2平方公里的小鄉鎮早已不堪重負。

    作為北川新城規劃的總設計師，朱子瑜多次站在北川入城要道、著名“三道拐”上俯瞰舊縣城。從一個城市規劃師的觀察角度出發，北川的問題不言而喻，即使不去考量它的地質風險，“從風水角度看，曲山鎮的選址完全違背了中國城市空間布局最重要的傳統之一，就是:明堂一定要寬闊”。朱子瑜說:“縣城所在地位于V字型中低峽谷的河谷平壩，四周山體陡峭，空間太局促了，以至于整個城市毫無向外開拓的空間和余量。”

    這個羌族小城在經濟格局上的硬傷在去年“5·12”大地震中恰恰成為導致它滅頂之災的地方。幫助北川重建的專家們發現，比其他地方尤為明顯的是，這個地方的生存和發展問題，從來都是錯綜復雜地交織在一起，如同一枚硬幣的兩面。“必須要把它們放到一起來思考重建的問題。”在楊保軍看來，災后的北川重建絕不僅僅是安置災民那么簡單，如果不能同時解決它的發展，那么災難照樣會卷土重來。

    安縣的大發展多少刺激了北川，2002年前后，急于走出山區困局的北川從全國各地請規劃師為這個無法施展拳腳的城市出謀劃策，專家們的建議是在尋找城市增量沒有可能的情況下盡量盤活存量資源。“2002年，北川編制縣城整體規劃時，曾提出曲山鎮、擂鼓鎮和任家坪一體化，作為北川的縣城。”中國城市規劃設計院工程所規劃師殷會良說。就在北川為自身發展尋求出路的時候，一場毀滅性的災難中止了它的一切計劃和自我設計。

    平衡被打破

    接近城市圈的努力失敗后，羌人原來田園式的山居生活也被毀了。沒有城鎮化和工業的吸納，北川縣剩余勞動力的增加就得不到相應的疏散。

    盡管四川是個勞務輸出大省，但北川卻是個例外。高捷是中國城市規劃設計研究院城鄉所的規劃師，在北川重建規劃中，她所在的小組承擔對整個北川失地農民的調查。“我們對5個極重災鄉鎮調研的結果，務農的比例55%，遠高于外出打工的比例。”高捷說。

    “山區本身并不一定就意味著貧困。”楊保軍說，這個人們慣常的邏輯實際上并不準確。在啟動重建規劃前，中規院的專家對于北川做了一個摸底調查，結果出乎多數人預料。“在一部分山區，居民人均收入比平原高，這是因為他們擁有的面積比平原大。高山能做什么？旅游、藥材，山里有豐富的資源。所以說，山區經濟容量小，但不一定山區就比平原窮，要看你在里面安置多少人。”

    北川恰恰成了不幸的個案。眷戀故土的傳統、本地工業就業條件的不足，再加上土地收益和山地收益的剪刀差，這都繼續加劇了人口向山區的聚集。人地矛盾在幾個主要的地震災區是普遍現象，但在老北川，顯然問題更為尖銳。

    這個地區的平衡在地震前就已經被打破。勞動力淤積的唯一出路，是北川只有繼續向山區要地，最終的結果，那些根本不適宜安置建筑和人口的地區早就都達到飽和了，“這個地區資源環境承載平衡被徹底破壞了”。近十幾年來，北川開始不斷往山上“發展”，老城區如民政局、幼兒園等單位，都蓋在了山腳下。1991年，由于城區用地緊張，在時任縣長梁安禮的力推下，北川縣政府決定開發茅壩新區，工程在4年后完工，也用完了山谷平壩處最后0.35平方公里土地。就在去年地震發生之前，垮塌處的沈家包山腳下正在修建“安居工程”，山體因此被挖進了十余米。

    地震摧毀了北川，但即使一座抗震技術過關的全新城市從原址拔地而起，舊北川原先遇到的所有問題并沒有消失。相反，地震之后，北川的人地矛盾被進一步放大了。首先是因為耕地滅失而產生的失地農民，據中規院的調查，整個北川這批農民的數量達到3.5萬人。

    這個人口還只是個開始。和很多重建城市一樣，北川陷入了一個“滾雪球”式的安置困境。“要在承諾時間內安置失地人口，就需要土地。每個縣政府都希望大部分失地農民能夠能過相鄰鄉鎮之間就近安置吸收的辦法，但實際上這只是縣政府一廂情愿的想法。每個鄉鎮大多自顧不暇，即便真有剩余用地，也要盤算著如何在重建中盡可能發揮土地價值。”吳乃青說，“在毫無增量土地的情況下，政府往往只有通過征用土地的辦法來安置失地人口。這樣一來，每安置一批失地者，就又產生了一批新的失地人口。”

    以北川縣擂鼓鎮為例，“因為地震和去年9月份的泥石流，擂鼓產生了6000多名失地農民，他們找不到耕地，也找不到宅基地，都要在擂鼓鎮的場鎮上安置下來”。跟隨山東援建方到擂鼓的年輕規劃師仲平說，“但是老場鎮面積不到70畝，人口1440人，已經很不寬裕了，一下子進入6000多人，唯一的辦法就是從鄰近村征地。擂鼓從4個地震中損毀較嚴重的村子征了3200畝，這4個村子的4400人同樣需要‘村改居’，這樣一來，擂鼓需要安置的失地人口一下子就接近1.3萬人了，翻了一番還多”。

    更棘手的是，失地人口的成倍上升，直接沖擊了城鎮人口的就業。由于北川過去經濟形態的單一，城市外向度低，這導致北川城鎮和山區農村的自我依存度極高。中規院規劃師殷會良說，“北川城鎮人口超過1萬人的鄉鎮只有3個，這些城鎮里的城鎮人口為更廣闊的山區人口提供了所有的服務。現在農民失去土地和生產資料了，這意味著那些靠向他們提供服務的人也面臨失業”，“就眼下來說，北川有1.2萬人的就業屬于相當緊迫的事情。這個時候，再看北川的工業容量就覺得實在太有限了，開足了工、數得上的工業企業不超過10個。對這大批的失地農民和失業人口來說，它們簡直就是杯水車薪”。

    政府為北川開出的一劑藥方是加速城市化。“只有用比市場力量更為強大的推力，將北川納入城市化進程當中，超出資源承載能力的剩余勞動力才有可能從根本上得以解決。”吳乃青說，“這個時候，可能有必要打破以鄰為壑的思維方式了。”

    規劃師們決定跳出北川到更廣闊的區域中去思考問題。這將是一場大動干戈的重建工程，安全、貧困、失衡都將是要修復的內容。楊保軍稱之為“大尺度”。“以地為本，還是以人為本，這是我理解的尺度問題的本質。空間范圍越大，就越有利于我們優化資源的配置。當然你越往外，牽扯的問題也就越多，最終是一個平衡點。”規劃者們希望，中央能給予北川更大的舞臺，在更大區域范圍內土地資源的重新調度和分配。重建一座新城，能幫助這個在過去60年發展中一直背負沉重包袱的羌族縣，重新回到人與資源的平衡狀態嗎？

    本地和異地重建之爭

    新北川尚在規劃者的頭腦之中。問題又回到了起點，它遇到了第一個障礙，就是行政區劃的壁壘。如果北川可以“越界”，那么其他亟待重建的城市呢？

    它在去年六七月間引起了一場關于災區就地還是異地重建的爭論。這場爭執現在來看，多少有點書生意氣。它的本質是地方和中央的談判:如何分配巨量的重建資源？不僅是資金，還是土地。誰都希望為自己的城市爭取到更多的一塊。四川災區一度有數十個鄉鎮提出了異地遷建的構想，僅提出縣城搬遷的就有北川、青川、汶川等地。那些北京規劃師們的意見成為地方政府頻頻引用的證據。

    政府的態度最終平息了這場爭論。“《四川汶川地震災后重建規劃城鎮體系規劃》中關于‘在城鎮重建應以就地恢復重建為主，嚴格控制異地新建’的結論基本上已經給這場爭論定了調。”北川副縣長雷建新說，“不過，這個規劃中基本已經采納了專家對于重建中大尺度分配和安置資源的思路，充分考慮了利用災后重建，對于四川未來產業分工和區域發展的重新布局。”

    雷建新介紹，四川省委省政府與重建規劃專家委員會最終提出的意見為:跨行政區異地新建的城鎮只有北川縣城，行政區內異地新建的城鎮包括青川縣城、青溪鎮(青川縣)、文井江鎮(崇州市)、響巖鎮(平武縣)和曉壩鎮(安縣)。

    在就地恢復重建城鎮中，考慮它們所涉及的產業帶不同，又分為重點集聚城鎮、適度集聚城鎮、恢復調整城鎮和規模縮減城鎮。其中，重點集聚城鎮包括德陽、綿陽、廣元、廣漢、羅江、劍閣、雅安等城市，主要位于成德綿廣城鎮發展主軸上，是災區人口和產業轉移重點承接地；適度集聚城鎮，主要是位于成德綿廣城鎮發展輔軸上的其他城鎮，包括都江堰、彭州、崇州、大邑、江油、綿竹、什邡、安縣、旺蒼、蒼溪、三臺、鹽亭、梓潼、中江、名山、簡陽、仁壽、南江、夾江等城鎮，是災區人口和產業轉移適度承接地；恢復調整的城鎮，主要位于重災區范圍內，受災人口相對較少，受災程度較輕，包括茂縣、理縣、松潘、小金、黑水、九寨溝、金川、康定、蘆山、天全、石棉、南部、閬中、射洪、儀隴等城鎮。在原地恢復重建過程中，以安置本地受災人口為主。

    另外，還有規模縮減城鎮，主要是重災區范圍內，人居環境適宜性評價以不適宜和較不適宜為主的原地重建城鎮，應疏解功能，控制并減小規模，包括汶川縣城、平武縣城和寶興縣城等城鎮。

    選址和布局

    從一開始，新北川的選址就突破了歷史上任何一次選址思考的局限。“災前我們在做綿陽的總體規劃，就提出綿陽、江油、安縣一體化發展的方案，但當時還沒有把北川放進去。”規劃師殷會良說，“這次在做規劃時，我們有個很明確的方向，希望讓北川這些過去城市化緩慢的城市加快融入這個區域的速度。”

    “區域思考的角度，使得新北川縣城最初的選址有三個方向。”中國城市規劃設計院高級城市規劃師孫彤說，“最初考慮，有通口、香泉兩個鄉鎮。沿著302國道向東聯系江油，繼而銜接涪江谷地城鎮發展走廊，這個空間是綿陽中心城市聯系市正北方各市縣的重要通道，但是北川繞道此空間走廊聯系綿陽的距離較遠，受到輻射帶動的作用小，不利于北川未來；如果沿主要省道選擇縣中心區域，這個方向選址雖然對北川全縣管理有利，但距離綿陽中心比曲山鎮更遠，這幾個方案就都被我們放棄了。”“還有一個選擇，是沿著105省道向南，銜接安昌河谷地城鎮發展走廊。此空間發展走廊是綿陽中心城市聯系和輻射市域西北方向各縣傳統的重要通道，對北川和安縣的城鎮發展起到關鍵作用，這個方向上可能的選址是擂鼓鎮，但擂鼓鎮的地質條件和后備土地都明顯不足。”

    那么，要滿足“銜接安昌河谷地城鎮發展走廊”這個條件，又要有足夠面積的發展用地，規劃者們最終把選址目標放到了安縣境內。在最后幾個備選方案中，安昌東南、永安鎮、安昌鎮、桑棗鎮均位于安縣轄區內。安昌東南方案位于安昌鎮東南方向約2公里處，并與黃土鎮接壤，北距原北川縣城33公里，南距綿陽市區約32公里。這里“地勢平坦開闊，周邊群山低丘環抱，自然景色宜人”；永安鎮方案則位于安縣北部，與北川縣接壤，北距擂鼓鎮約13公里，南距安昌鎮約6公里。如果北川新縣城選址于此，則可依托永安鎮鎮區及其周邊農村居民點用地進行發展，且這里7.5平方公里較開闊的用地范圍，可為新北川縣城發展提供良好的條件，但這里也被認為是地質災害易發區；桑棗鎮方案在安縣中部，川西北地區淺丘平壩區，緊鄰西北側的中山深谷區，東距安昌鎮18公里，這里“8.94平方公里的用地范圍，地勢開闊，條件稍好，但交通通達性與安昌東南選址相比，稍顯不足”。

    “在反復論證后，最后選址大家都傾向于安昌東南方案。”朱子瑜說，“但這個方案最大的挑戰是如何進行區劃調整。如果只是將縣城安置在那里，縣城離北川就是一塊‘飛地’，必須要將安縣的永安鎮、安昌鎮和黃土鎮的部分地區納入北川，在最小限度影響安縣的同時滿足了新北川縣城的選址要求。但客觀說，安縣為此做出了很大犧牲。”

    中規院最后形成的《北川縣城“5·12”特大地震災后重建選址與規劃研究基本結論》這份研究報告指出，“安昌東南方案”，“地處河谷平壩至盆地的過渡地段，工程地質條件好；地處北川、安縣聯系綿陽市區的主要通道上；規劃用地約10平方公里，可發展用地充裕；受現狀制約小，文化特色塑造空間大；安昌河橫貫、周圍被低山環繞，自然景觀獨特，綜合條件最優。建設初期可以相鄰的安昌鎮作為有力依托，形成規模后可將安昌鎮納入縣城發展建設的整體，形成全面發展的態勢”。

    安昌河是縣城新址上最大的一條河流。圍繞在安昌河的單側布局還是兩岸建城上，規劃者產生了分歧。兩岸建城的支持者以黃浦江城市帶的布局為例，認為有利于形成城市經濟帶，并且可以確保新北川建設用地的寬裕。朱子瑜認為，這個地方因為周圍是山，靜風頻率比較高，如果城市把河的兩邊建滿了，整個城市的通風口就變窄了。“另外跨河就要跨橋，2萬人口每天往返于河兩岸，至少同時要建3座橋才能滿足日常流量，在目前重建如此緊張的時候，這會極大地增加成本。”朱子瑜說，“當然新北川將來的發展最終會跨橋，擴張土地，但不是現在。城市每一次跨過一個干道、跨過一個河流，都是積蓄了一定能量的。”

    什么樣的新北川

    “我們為新北川規劃出一個山前河谷地帶，把新縣城選在這條帶的頭上。和其他幾個經濟帶，西部高山經濟區、東部低山經濟區和中部中山經濟區相比，這條城鎮帶上，會集聚北川縣城的大部分工業和70%的人口，但是它的面積不大，只有10%以上。”楊保軍說，“這種分布是符合北川人最初的居住形態的:越往山上人越少，越往山下人越多。這個地方過去也是這樣，它的人口聚集形態和水系是一樣的，因為兩山之間有水，越往外水越多，最外面人越多。所謂‘道法自然’。”

    朱子瑜希望這種思路同樣延續在北川新縣城的微觀布局之中。“‘依山順水’是我們設計新縣城的一個基本原則。”他說。北川新址上有4條主要水系和名為馬鞍山、大山梁、云盤山的山系，“我剛到的時候就注意到這里周圍山勢形成了明顯的案山和靠山，其實這已經為整個新城奠定了它的山水格局，它在空間布局時一定是背靠山面案山，形成一個朝西的景觀軸。這也跟羌族人的生活習慣一致，我們平原地帶的人對朝南情有獨鐘，我們的景觀參照物是太陽；而對山區人來說，他們在確定方位時，首先不是朝向，而是找山和水的視覺關系。”

    在城市跨區域搬遷上，北川并不是開創者，而城市在遷移過程中失去活力的例子比比皆是。朱子瑜幾年前曾經給浙江千島湖做過城市規劃，他對新安江水庫移民的失敗先例印象深刻。在他看來，規劃師不止是設計一個城市，而是設計一個新的生命系統，這個系統既要保證足夠的就業，也要使那里的山水格局保持其舊有的生命力。

    現實主義和理想主義的爭執貫穿于北川新縣城設計的始終。安昌鎮新址的地貌同樣是由山脈和平壩構成，相當一部分規劃師認為新縣城應該擇山而建，讓出平壩，理由很充分:在“寸土寸金”的北川，要盡可能保住平壩上的農田，并且占用平壩，勢必造成4個村的失地農民，他們會給新城市造成額外負擔；另外，“羌生高山”，應該借重建之機給北川人還原最初的生態居住。

    這個充滿浪漫主義的想法遭到了新縣城主設計師朱子瑜的反對。“要知道，時間上等不及，上萬人在等著要搬進新城，山東援建的時期也只有3年。這處山體雖然地質結構沒有問題，但是上世紀30年代采金礦造成了不少采空區，山上整地分散，地質勘探極為復雜，如果在山上建城，用一個山頭就要勘探一處地質，這種零敲碎打的方式，工程進度無疑會極為緩慢。”朱子瑜說，如果僅僅從理想主義的城市設計出發，“山居方案”不失為一個精彩想象，但新北川縣城不只是設計師的完美圖紙，它更是在一系列復雜因素下尋找到的平衡點。

    “工業園”同樣是這樣一個尋找諸多平衡點之下的妥協產物。山東援建方提出為新縣城配套建設一個產值100億元的工業園區，“工業園”的選址必然要在朱子瑜的規劃里得以體現。這同樣招致了一些相左的意見，反對工業園進入新縣城布局的規劃者認為，這會影響新縣城的生態環境，旅游未來是新北川當仁不讓的第一支柱產業，在如此緊湊的小縣城里，工業和旅游這兩個功能會互為內耗。“‘工業園’必須要有，而且是馬上就要上，因為山上的產業和人口轉移下來了，有那么多失地農民和失業人口必須迅速得到就業。新城能不能對老北川人產生吸引力，將人口成功從山上轉移到山下，不是靠行政命令，而是你的城市的確有這樣的吸納能力。”朱說，“設計師最終是要離開這里的，真正在這兒生活的是北川人。‘工業園’注定不完全是市場產物，它體現重建過渡時期政府對于生活和就業的干預，所以，我們規劃者給園區未來落戶的產業設了幾個清楚的門檻，除了污染指標外，我們要求工業必須消耗當地的資源，比如食品原材料，園區預留了很大的培訓基地，為了給缺少城市生存能力的失業農民以就業培訓的機會。”

    朱子瑜說:“但從長遠來看，北川的發展是否需要依靠工業化道路，現在誰都無法給出結論。理想狀態，整個北川都應該越來越往生態上走。因此，我在規劃上，對工業園區的環境用了很大的筆墨來考慮，新址上有一條水系，穿過新北川中學和居住區，我做規劃時把工業園也設計在了這條水系穿越帶上。從我的思考角度出發，我為新北川將來城市功能的改變預留了伏筆。如果有一天工業徹底退出這個城市，那么改做它用的‘山東工業園’不會只是一處丑陋的水泥地，而仍然能夠成為這個城市有活力的一個部分。”

    事實上，如果放到其他地方，“占山還是占壩”和“工業園”的爭論可能都不成其為問題，但在一處總面積不過12平方公里的縣城，任何一平方公里的土地都得精打細算。

    “土地”仍是重建北川時首要的考量要素。“這是從安縣嘴里省下來的，還有那些耕地損失，我們要對得起這塊地。”朱子瑜說，“要知道通常來說，城市越小人均用地會越大。因此小城鎮規劃往往容易大手大腳，這是規劃師要克制的。按照國家標準，少數民族城鎮人均建設用地指標可以達到140平方米以上，我們在設計新北川時堅持做到106平方米以內，力求緊湊再緊湊。這幾乎快接近大中城市水平了。”

    任何浪費、追求占地面積的設計趨勢在新北川都要被警惕。“‘小城市尺度’始終是新北川的分寸。”朱子瑜說。避免土地浪費之外，如果北川在搬遷過程中丟失了它羌族特點的民族風格和川西特色的地域風格，這次新城再造同樣是失敗了。搬遷中涉及一個難題，北川是羌族，而搬遷地的原住民是漢族，他們有著不同的生活習慣和文化記憶，怎么讓這兩批人在新城市中都沒有陌生感？“我們保留了老北川富有特色的所有地名，用原來村子的村名命名新的安置小區，這樣，生活在這里的人很容易在新和舊之間找到對應關系。”“另外，整個城市是一個路網嚴密緊湊的格局，每個地塊都不大，200米一個街坊，沒有高層和小高層，最寬的山東援建的‘齊魯大道’是30米紅線，因為北川最重要的基礎設施都被安排在這條路上，其他的主干道都只有20米，也就是說最多只有4車道。”朱子瑜說，“它不能成為大城市的復制品或者微縮版。”

    克服大城市的誘惑，對于北川規劃來說，是個不小的挑戰。“設計師的頭腦中也有很多城市生活和規劃的教條，我們要克服被這些固有觀念所左右。”朱子瑜說，“比如，要不要給新城設計‘組團’？要不要‘功能分區’？要不要設計‘環路’？這些城市教科書式的概念并不一定適合北川。‘組團’是這些年大城市反思過度擴張的產物，幾十萬人的城市需要組團，但對一個5萬人的小城市來說就完全不是這么回事。‘功能分區’也是一樣，大城市是因為生活被過度干擾而產生的分區的概念，小城鎮就是應該商業和居住交錯，分區反而會弱化城市的內在聯系。”“城市環路的設計是我最終否決的一個方案，實際上，小城鎮在這點上跟大城市完全不同，它不僅不需要依靠環路來避免進城交通，反而它需要過境交通給它帶來物流和人氣，這對將來要依靠旅游的北川非常重要。”■

    (三聯生活周刊)

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