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節能減排，我國產業政策的新起點

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-23 10:01:36 [收藏]

    　 國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組

    　　 課題負責人：范劍平

    　　 執筆：高輝清朱敏胡少維

    　　在工業化的發展道路上，幾乎每個國家都遭遇過經濟發展、資源利用和環境保護之間的失衡。這一失衡在國際上被稱為“增長的代價”。

    有些國家較好地補償了“增長的代價”，而走上了持續發展的道路。有些國家則被“增長的代價”所絆倒，而走向了衰落。

    　　今天的中國也來到了這一歷史性關口，我們將要邁過去？還是會被絆倒？

    　　歷史經驗表明，通關的惟一秘訣就是實現經濟結構轉型，將高消耗型轉為“節約型”，將高污染型轉為“清潔型”。最近，發改委馬凱主任在一次講話中指出：“不走建設資源節約型和環境友好型社會的路，中華民族沒有出路!”

    　　在這樣一種大背景下，以節能減排為起點的產業新政策正在以日趨清晰的面目呈現在世人的眼前，并將對我國經濟和社會產生持久、深遠的影響！成就與不足：我國現行產業政策的評估

    　　追根溯源，產業政策的根應該是德國古典經濟學家李斯特的“扶持幼小產業說”。而日本則將產業政策運用到了極致。從二戰結束，日本就開始全面系統地應用和發展產業政策，并于上世紀80年代發展成為世界第二經濟強國。我國正式引入產業政策是在上世紀80年代后期。當時國家產業政策的主管部門原國家計委提出：產業政策是國家為了促進市場機制的發育，糾正市場機制的缺陷和失敗，對特定產業的活動以干預和引導的方式施加影響，進而促進國民經濟快速、協調發展的、帶有宏觀性和中長期性的經濟政策。應該說，這種定義是國際慣例與中國國情相結合的一個產物。它既包含了“糾正市場機制的缺陷和失敗”的普遍內核，又賦予了“促進市場機制的發育”新的內涵。

    　　1、中國奇跡：產業政策功不可沒

    　　1989年，國務院頒布了《關于當前產業政策要點的決定》，這是我國開始真正意義上探索和運用產業政策的一個重要標志。以此為起點，我國產業政策的研究運用進入了新的發展階段。90年代以來，我國根據國內外環境和經濟、社會發展的需要，借鑒發達國家的成功經驗，制定、頒布了多項產業政策，在促進產業結構優化、糾正市場機制缺陷、提高經濟增長質量方面發揮了積極而重要的作用。

    　　90年代后期，為了促進產業結構的優化，政府一方面采取了大量以強制性的“關停并轉”和“砍壓砸封”為標志的調節政策和措施，幫助一些傳統產業實施退出或結構化改造；另一方面采取積極措施大力發展國家確定的支柱產業，機械、電子、石油、化工、建筑等保持了強勁上升態勢，許多產品產量已居世界首位，成為國民經濟發展中的高增長產業群。高新技術產業年均增長達到20%以上，規模迅速擴大，由先導型新興行業發展成為最有活力的經濟成分和重要的支柱產業。服務業比重提高，結構明顯改善。西部大開發、振興東北地區等老工業基地和中部崛起取得明顯進展，產業的區域布局進一步優化，從而使得改革開放以來形成的經濟快速增長勢頭得以延伸，創造了28年經濟平均增長速度高達9.8%的“中國奇跡”！

    　　2、節能減排：產業政策亟待補課

    　　西方曾經流行一種說法：“政府今天用右手解決的問題，正是昨天政府用左手造成的”。這句話用政策學語言來解釋就是：不完備的政策在實施之后往會帶來新的問題，后續的政策必須為前者進行補課。

    　　如前所述，我國直到上世紀90年代才第一次系統性地頒布和實施產業政策，在取得實效的同時也難免引發一些新的問題。其中，最大的問題在于制定產業政策的時候沒有將節能與環保因素考慮在內。根據1994年我國頒布的首部產業結構調整政策的總綱――《90年代國家產業政策綱要》，機械電子、石油化工、汽車制造和建筑業由于對整個國民經濟拉動作用巨大，而被確定為支柱產業。但是，這些行業本身也是資源消耗和環境污染較大的行業。由于長期以來缺乏嚴格的節能和減排指標約束，在這些支柱產業快速發展的同時，經濟、資源與環境三者協調發展的矛盾也進一步加劇。

    　　統計數據顯示，2003-2005年，我國單位國內生產總值能耗分別上升了4.9%、5.5%和0.2%。2006年，在國家強力推進節能政策的情況下，單位國內生產總值能耗雖然下降1.2%，但與年初制定的能耗降低4%的目標相差2.8個百分點。資源消耗方面，按名義匯率測算，去年我國GDP總量占世界的比重約5.5%，鋼消費量為3.88億噸，占30%；水泥消耗12.4億噸，占54%。即使按購買力評價計算，我國的資源產出效率也依然較低。高強度的資源消耗帶來一個直接后果就是環境不斷惡化。2006年我國化學需氧量、二氧化硫排放量分別增長1.2%和1.8%，與年初確定減少2%的目標相差懸殊。環境污染問題已經成為嚴重危害群眾健康、影響社會穩定的重要因素。

    　　當然，高消耗與高污染并非并列的獨立變量，資源的高消耗在很大程度上是環境高污染的源頭。初步分析，導致我國資源高消耗的原因主要有以下幾個：

    　　一是從所處的歷史發展階段來看，目前我國正處于工業化、城鎮化加速的歷史時期。國際經驗表明，在這一發展時期，經濟的發展對資源依賴性最大，消耗速度不斷增長具有一定的客觀必然性。日本節能技術在世界排名第一，但在上世紀60年代工業化、城鎮化高速發展時期，其能耗增長速度同樣也較快。

    　　二是從所處的國際分工地位來看，目前我國正處于國際加工制造環節上。在經濟全球化和國際產業結構調整過程中，一些高消耗、資源性的產業轉移到中國，相應地加大了我們的資源消耗總量。隨著大量“中國制造”走向世界，中國也直接或間接地出口了大量能源資源。去年我國凈出口未鍛軋鋁70萬噸，按一噸鋁耗電15000度計算，相當于出口100多億度電。初步測算，我國間接出口能源量估計在3億噸標準煤以上。

    　　三是從產業結構來看，與工業化和城市化相伴的是第二產業在GDP中所占比重較高。2006年，我國第二產業增加值比重高達48.7%。這一比重不僅遠遠高于發達國家，而且與正在進行工業化的其他發展中國家相比也高出10多個百分點。而以目前產業結構匡算，若第三產業比重增加1個百分點，工業比重降低1個百分點，全國能源消費將減少2499萬噸標準煤，萬元GDP能耗將降低0.018噸標準煤。

    　　四是從改革角度來看，我國的資源價格遠未到位，低廉的價格使得人們傾向濫用資源，節約資源的理念難以形成。以用水為例，我國工業用水的重復利用率平均為62%，而發達國家平均為75%-85%。生活用水浪費現象也十分嚴重，全國城市供水管網漏損率高達20%，僅此一項每年浪費水達100億噸以上。

    　　五是從技術水平看，與先進國家的平均水平相比，我國火電供電能耗約高22.1%，每噸鋼可比能耗約高9.8%，每噸電解鋁電耗約高7%，每噸水泥能耗約高43%，加工每噸原油能耗約高56.2%，每噸乙烯能耗約高61.7%，每噸合成氨能耗約高23.4%，每噸燒堿能耗約高14.7%，每噸純堿能耗約高20%。有關測算表明，如果僅將這幾種產品的單位能耗降低到國際先進水平，我國萬元GDP能耗將降低0.145噸標準煤。

    　　六是從企業結構來看。目前我國尚無一家工業企業進入世界前500家大企業。我國水泥企業平均規模不足10萬噸，不到日本企業的1/20和韓國企業的1/40。與之對應的是，我國工業企業資源高消耗的中低檔產品供大于求，而高附加值產品嚴重不足。

    　　由此看來，產業政策的補課是一個系統工程，必將涉及到產業調整政策、產業組織政策、產業技術政策和產業綜合配套政策等諸多方面。動向與特征把握產業新政的十大要點

    　　我國節能減排工作自去年下半年以來開始走上了快行道。去年7月國務院常務會議通過《國務院關于加強節能工作的決定》。同月，國家發改委發布了《關于防止高耗能行業重新盲目擴張的通知》，并召開了全國節能工作會議。會上受國務院委托，國家發改委當場與30個省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團和14家中央企業負責人簽訂了節能目標責任書。今年以來，雖然國家不再提節能減排年度指標，但并不意味著政府對節能減排工作的放松和弱化。相反，按照發改委的說法是要務必做到“三個不變、一個加大”。即節能減排的決心不變、目標不變和責任不變和節能減排的工作力度需要不斷強化。

    　　1、產業政策三大取向

    　　節能減排是今年政府工作的重心之一，同樣也是產業政策的重心。為了獲得“節約結構”和“清潔結構”，中央有關部門出臺了多項產業政策。初步歸納，這些政策可以分為三種類型。

    　　（1）對產業進行調整，促進產業結構向節能環保型轉換。產業結構的調整包含四方面的內容。一是完善行業準入管理制度，加快產能過剩行業結構調整，鼓勵和支持鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、紡織、造紙等行業的企業兼并重組，依法淘汰水泥、電解鋁、鐵合金、焦炭、電石等行業落后生產能力。廣泛應用先進信息技術對傳統產業，特別是對鋼鐵、建材、煤炭、電力、石油化工、建筑等行業進行技術改造。二是突出抓好重點行業和企業。加強鋼鐵、有色金屬、煤炭、化工、建材、建筑等重點行業，以及年耗能萬噸標準煤以上重點企業的節能減排工作。三是鼓勵知識密集型產業和高新技術產業的發展，這些產業涵蓋生物醫藥、集成電路、新一代移動通信、下一代互聯網、信息安全等領域。為了扶植國內新興產業的發展，科技部、發改委和財政部聯合發布的《國家自主創新產品認定管理辦法(試行)》指出，被認定的國家自主創新產品將在政府采購、國家重大工程采購等財政性資金采購中優先購買，并在高新技術企業認定、促進科技成果轉化和相關產業化政策中給予重點的支持。四是促進服務業加快發展。

    　　3月27日公布的《國務院關于加快發展服務業的若干意見》提出，從財稅、信貸、土地和價格等方面進一步完善促進服務業發展政策體系。鼓勵社會資金投入服務業，大力發展非公有制服務企業。爭取到2010年，服務業增加值占國內生產總值的比重比2005年提高3個百分點，服務貿易總額達到4000億美元。到2020年，基本實現經濟結構向以服務經濟為主的轉變。

    　　（2）通過“高加工度化”來減輕以至擺脫經濟發展對自然資源，特別是能源的依賴。為了促進我國產業的高加工度化，，提高加工深度和增加加工層次，促使產業重心后移，中央提出了“振興裝備制造業”的發展戰略，并陸續出臺了一系列配套政策。財政部、國家發展改革委、海關總署和國家稅務總局聯合發布了《關于落實國務院加快振興裝備制造業的若干意見有關進口稅收政策的通知》，中國企業為開發、制造重大技術裝備，進口部分關鍵配套件和國內不能生產的原材料，進口關稅和進口環節增值稅將實行先征后退。與此同時，國務院批準了大型飛機立項，將建大型客機股份公司。通過國家支持建造大型客機，將能夠使我國科研能力、設計能力、制造工藝等都上升到一個新的水平。

    　　（3）加快科技投入，提高經濟增長中技術要素的地位。國家科技支撐計劃全面啟動，首批項目147個，涉及能源、資源、環境、農業、制造業、人口健康、公共安全等11個領域，安排國撥經費73.5億元。根據測算，國家投入加上企業、地方和部門的配套投入，支撐計劃的總投入將接近300億元。發改委3月27日提出，將組織實施重大產業技術開發，重點圍繞節能、清潔生產以及資源綜合利用等方面的關鍵、共性技術，組織實施重大產業技術開發專項。重點開發的內容包括高爐煉鐵高風溫關鍵技術，液態高鉛渣直接還原工藝技術，多級換熱步進式冷卻水泥節能關鍵技術，新型節能變壓器設計技術，新型無功補償技術；共伴生金屬礦產資源高效利用技術，涂料級高嶺土稀相換熱煅燒技術，電解鋁固體廢棄物的無害化利用技術，廢塑料、廢輪胎等可再生資源高附加值先進技術利用等等。

    　　2、產業政策七大特點

    　　（1）與短期宏觀調控政策相融合。今后，新上項目必須進行能源消耗審核和環境影響評價，不符合節能環保標準的不準開工建設，現有企業經整改仍不達標的必須依法停產關閉。

    　　（2）注重發揮市場機制作用。綜合運用價格、財稅、信貸等經濟手段，促進節能環保工作。增加安排國債資金和中央預算內資金支持城鎮生活污水、垃圾處理及危險廢物處理設施建設。繼續加大重點流域、重點行業污染治理力度。燃煤電廠必須安裝脫硫設施，對非正常停運脫硫設施的電廠扣減脫硫電價，并實施處罰。建立國家節能專項資金。制定節能節水和環保產品目錄，出臺鼓勵生產和使用列入目錄產品的稅收政策。研究建立對量大面廣的節能產品的財政補貼機制。研究試行強制采購節能產品的辦法。

    　　（3）與價格體制改革相結合。國家發改委將擴大實施差別電價和水價政策。推進城鎮供熱價格改革，實行按用熱量計量收費。落實電廠脫硫上網電價政策。健全排污收費及污水、垃圾處理收費制度，合理提高征收標準。積極穩妥地推進水、電、成品油、天然氣等重要資源性產品價格改革，健全礦產資源有償使用制度，建立生態環境補償機制。

    　　（4）與區域政策相結合。節能減排不搞“一刀切”。各地根據自身情況，制訂不同的發展指標。比如，天津、河北已確定2007年降耗4.4%的指標；山東確定2007年的萬元GDP能耗下降指標為4.5%。云南、浙江、青海、北京等將單位降耗指標在過去的基礎上進行不同幅度的上調。

    　　（5）與外經貿政策相協調。商務部辦公廳發布的關于2007年全國吸收外商投資工作指導性意見明確提出，我國將采取有效措施，嚴格限制外商投資高耗能、高污染、低水平產業。與此同時，財政部發出通知，自2006年11月1日起,我國將以暫定稅率形式對包括銅、鎳、電解鋁、鋼坯等110項金屬類資源初級產品加征出口關稅。其中，銅、鎳、電解鋁等11項有色金屬產品為15％,鐵合金、生鐵、鋼坯等30項鋼鐵產品為10％,同時下調58項進口商品的稅率。

    　　（6）與行政手段相結合。在市場改革，尤其是資源價格改革沒有到位的情況下，產業結構的轉型在很大程度上還必須借助于非市場手段。由于經濟快速增長，企業利潤增幅較高，有些地方不僅默許既有的小火電、小煤礦開足馬力，而且新建了一大批規模小、效率低、污染重的投資項目。對于這種由于行政行為出現的偏差必須借助行政手段糾偏。

    　　（7）與法律手段相結合。加快相關法律、法規制定出臺步伐。環保降耗由“輔助”變“前提”

    　　根據產業結構高度化理論，一個國家的產業結構必須不斷適時地從低級向高級轉換，才能真正實現趕超和保持經濟的持續增長。由于以財政政策和貨幣政策等為主要手段的宏觀調控主要是針對經濟的短期運行，解決的是經濟周期波動問題，而經濟結構轉型和產業結構升級都是重大的戰略問題，不是短期宏觀政策所能應對，這一歷史重任只能由產業政策來承擔。

    　　在上個世紀，我國的產業政策制定原則基本上是“短線”指向，即哪些產業供應最緊張，就成為當時重點發展的產業。但是，進入新世紀以來，我國各個產業基本上全面結束了“短缺”狀況。產業政策在這樣的理念下就失去了明確的方向，在一定程度上陷入了迷茫困境。最后的結局是，產業結構調整的目標不斷擴展，陸續形成了一組多方向的結構目標：重申農業的國民經濟基礎地位，提出要加快現代化農業發展；明確科學技術是第一生產力，加大與技術改造、科技開發密切行業的支持力度；為了緩解就業矛盾，提出大力發展第三產業。這些目標雖然各自具有各自的合理性，但是放在一起，卻找不到一個中心，也找不到彼此之間內在的直接關聯。直到十六屆三中全會提出樹立全面、協調、可持續的新的發展觀，轉變增長方式，加快結構調整，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新路子，產業政策才逐漸找到了它的新重心――節能減排！

    　　現在，人們已經清晰地意識到了一點：節能環保不能再作為經濟增長的附屬，而必須作為經濟增長的前提。為了實現國民經濟可持續發展，“節能減排”將是一條不歸的路！

    　　首先，有關理論表明，調整產業結構，實現向后工業化階段的順利過渡，是降低消耗的最有效途徑。但是，我國正處在城市化進程加快、居民消費升級、基礎設施建設加快的階段，即處于“家園建設”階段。對應的工業的發展階段則是重化工業的中期，資源消耗和單位GDP的資源消耗正處于“爬坡”時期，這是一個我們不可逾越的歷史階段。而且，由于我國區域廣闊，區域差異巨大，我國的“家園建設”時期可能會比許多國家持續的時間會更長。在這樣的情況下，我國通過促進產業結構大幅升級來減少資源消耗強度的余地十分有限。

    　　其次，資源低價時代已經一去不復返，未來的資源價格總體上將呈現不斷上漲的發展趨勢。從世界工業發展歷史看，先發資本主義國家在工業化階段采取了從殖民地或落后國家掠奪資源的方式，將資源有限性與經濟發展的矛盾掩蓋了起來，產業政策主要只需考慮勞動力和資本等要素的配置和組合，而不必考慮自然資源的節約。二戰之后，掠奪殖民地的方式已經行不通，但是上世紀50年代末和60年代一大批新的石油及其他資源相繼被發現和開發，資源供應總體上是處于“供過于求”的狀態，節約資源自然也排不上議事日程。但是從上世紀70年代以來，由于新發現的資源已經遠遠趕不上世界經濟需求的增長，各類資源過度消耗和迅速枯竭的現實已經明確無誤地擺在了世人的面前。

    　　事實上，到了今天，不僅作為工業原料的能源資源、礦產資源及森林資源，而且土地資源、水資源、甚至空氣資源都已到了必須節約使用的地步。

    　　從上世紀70年代以來，由于新發現的資源已經遠遠趕不上世界經濟需求的增長，各類資源過度消耗和迅速枯竭的現實已經明確無誤地擺在了世人的面前。事實上，到了今天，不僅作為工業原料的能源資源、礦產資源及森林資源，而且土地資源、水資源、甚至空氣資源都已到了必須節約使用的地步。對策與建議

    　　1、需要加強對衰退產業的指導。在產業結構轉型時期，由于產業升級的結果，一些產業必將進入衰退階段。由于衰退產業積存了大量過剩生產能力和勞動力，如果政府不對衰退產業加強指導，以實現衰退產業有序退出，那么，衰退產業的資本和勞動力等生產要素將難以順利退出，企業倒閉和失業的增多也容易引發社會震蕩。在新的產業政策指引下，高消耗和高污染行業中的許多中小企業將首先面臨行業退出風險，政府應當出臺特定的政策甚至成立專門機構，指導這些行業淘汰設備、限產、限價，有效實現中小企業的有序退出。

    　　2、建立健全新的產業政策的執行機制。我國早已制定了許多節能環保政策，但迄今為止效果不明顯，一個重要的原因就是，缺乏政策執行機制。以節能燈為例，我國是最大的節能燈生產國，占世界總量的90%，但這些節能燈70%是用于出口。為什么這些產品不能在國內銷售？事實上，國內在這方面的潛在需求非常大。據專家測算，如果在全國范圍內推廣使用12億只節能燈，其節電效果相當于新建一個三峽工程。但是，由于我國鼓勵節能環保的政策沒有落實到位，產品面向國內市場的企業如果將傳統產品改造為節能產品，往往因為新增設備而加大企業成本，卻不能獲得額外的補償，所以缺乏積極性。因而，在發展節能環保產業的過程中，我們有必要學習新農村建設過程中所使用的直補方式，建立專門基金，直接對生產節能產品的企業進行補償。

    　　3、產業政策在一定時期內應保持連續性和穩定性。由于產業政策必須遵循產業發展規律，必須適應一個時期的技術水平。所以，產業政策必須保持一定時期的穩定性，必須與相關產業的發展周期、技術條件相適應。企業的投資、經營活動從決策到實施需要較長時間，需要耗費大量的人力、物力和財力，如果政策前后不連貫，朝令夕改，將會使得企業無所適從，造成重復建設、資源浪費和其他損失，也影響到產業政策的有效性和權威性。事實上，許多企業反映他們要的只是一個公平競爭的環境，“給錢不如給政策”，制定一個好的政策可能勝過數以億元計的科研投入，要通過制定適當的產業政策并在一定時期內保持連續性和穩定性，合理引導企業預期。世界上不少經濟發達國家，往往就是幾項明確、穩定、有力的政策，就能增強本國企業的活力和競爭力，有效地實現既定戰略和發展規劃。4、產業政策應適應經濟全球化和WTO的要求。在我國加入WTO的條件下，由于“非歧視原則”、“國民待遇原則”以及經濟全球化的存在，使得政府與產業政策的作用空間和強度受到很大約束，盡管如此，WTO還是為發展中國家提供了具體的特殊待遇和差別待遇，即使是發達國家，政府補貼也大量存在，如美國在航空航天、醫藥、新能源這樣一些典型的尖端技術行業以及軍事工業，政府補貼十分普遍，只不過補貼的形式和范圍不同而已，產業政策還是可以發揮效用的，只是要特別注意實施手段，避免授人以柄。首先要完善產業損害預警機制，制定出既不違反WTO基本規則，又能適度保護我國產業安全的保護性產業政策，特別是要積極探索加快我國產業安全保護前置化的措施。其次要加快建立反傾銷的制度體系，支持合法的經濟性壟斷，消除行政性壟斷，強化競爭機制，消除由于行政性壟斷造成競爭不足、扼殺市場機制活力的問題。再次要積極推進產業技術標準制定和國際協調，利用產業技術標準來保護國內市場資源和民族產業
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