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按科學發展觀審視我國城鎮建設的大局

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-23 10:03:00 [收藏]


    　　改革開放30年來，在全球經濟一體化的新形勢下，我國的城鎮化歷程猶如一部既有機遇又有挑戰的蕩氣回腸的史詩。在黨的陽光照耀下，我國的城鎮發展極為迅速，城鎮人口比重已由1978年的18.6%%提升到2007年的44.9%，全國的城鎮人口己有5.8億人，預計到2015年將達到50%左右，接近中等發達國家的較高水平。我國的GDP總量己達到24.6萬億元人民幣（約3．8萬億美元），僅次于美國、日本，占世界第3位。眾所周知，我國國民經濟總產值的78%左右和外貿出口的80%以及大部分的工業產值都是在僅占國土面積不到0.5%的城鎮地區（包括660個城市和2.1萬個建制鎮）生產出來的。由此可見，我國的城市是全國的工業基地和經濟增長中心，也是我國現代化建設的前進基地。

    　　雖然我國的城鎮化建設取得了輝煌成就，與世界上人口眾多、資源基礎貧乏和生態脆弱的同類型國家（如印度、日本、印尼、巴西等）相比較，我國的城鎮化進程是十分驚人的。但是，在我國鎮市化過程中，問題也是十分嚴峻的。不少地區存在著過度發展、用地失控、建設速度冒進的現象；只求數量、不求質量帶來許多負面影響，甚至有些地方出現這樣那樣的誤區，令人深以為憂。全國著名的規劃建筑學家、兩院院士吳良鏞告誡我們，工業革命后，人類利用自然、改造自然取得了驕人的成就，也付出了昂貴的代價。人口爆炸，農田被吞噬，空氣、水和土地資源日漸枯竭退化，環境禍患正威脅著人類。人類尚未揭開地球生態系統的謎底，生態危機卻到了千鈞一發的關頭。

    　　當今時代，對于世界城鎮化進程與可持續發展之間的厲害關系并不僅限于學術研討，實際上，各國政府、社會團體和科研單位都非常關心這一現實性戰略性的問題。用科學發展觀指導我國的經濟建設，構建和諧社會已成為歷史的必然。我國的城鎮化問題涉及到國計民生、社會進步和現代化建設的方方面面，從綜合角度出發，用科學發展觀審視我國城鎮建設，我們認為以下幾點是值得深思的關鍵問題。

    　　第一，強化建設資源節約型的國民經濟體系

    　　胡錦濤主席多次強調，我國人口多、底子薄、發展很不平衡、資源短缺，特別是國內消耗量大，關系國家重大項目建設與民用的石油資源、優質鐵礦和森林木材等資源十分匱乏。這樣的國情及其歷史基礎決定了我國城鎮化道路必須走可持續發展的健康之路，城市發展保持合理的速度、規模，才是長久之計，才能符合我國走資源節約型道路的國家經濟發展的大局。

    　　由于我國農村人口基數大、各種資源豐度低，這樣的國情及其歷史基礎決定了我國城鎮化道路必須走可持續的健康穩定發展之路。城市發展保持適度的、有序的、合理的規模才是我國理想的模式。

    　　我國是地球上人口眾多但人均資源又比較貧乏的一個大國。人均耕地面積為世界人均耕地面積的1/5，人均森林資源為1/6，人均水資源為1/4，人均礦產資源位居世界的第80位，而且貧礦多、富礦少。我國不少省市對一些稀缺又迫切需要的礦產資源保護不力，出現亂采、過度開采的局面。2004年，全國僅有40種礦產能夠滿足經濟發展的最低需求。按照原地礦部的預測，到2010年將會下降到僅有20種，到2020年將會下降到6種，石油、鐵礦56%~58%將依賴進口。同時人口增長過快，農村人口基數大，城鄉二元結構明顯，地區差異較大，城鎮化水平目前還比較低，這一切決定了我國今后要建立的國民經濟體系必須是“資源節約型的國民經濟體系”。每年我國廣大農村向全國660個城市和重點鎮輸入勞動力約有1100萬人，但城市僅能提供900多萬個就業崗位。城市居民中每年還有400多萬大專院校畢業生、復員退伍軍人以及下崗人員需要就業，僅有的就業崗位還不能滿足城市人口的就業數量，供求關系嚴重失衡。對于人口眾多、區域差異大、生產率較低、資源環境承載能力有限的大國來說，正確認識自身環境特征和生態經濟的脆弱性，是我國城鎮化健康發展的基本前提。北京大學教授周一星認為，我國今后城鎮化水平每年提高0.6~0.8個百分點是比較合適的；中科院和南京大學一些學者認為每年提升0.8~0.9個百分點是合理的；中科院院士陸大道等認為我國城鎮化近10年超過1個百分點都是“冒進的”。如果城鎮化每年增加1個百分點，甚至高于此數，那么人均GDP需要增長11%才能夠支撐，特別是就業崗位難于安排。過度擴張超速發展帶來的負面影響很大，付出的代價也很高。目前，我國的人均GDP超過10%是不可能的。所以，有人認為我國城鎮化水平超過1.44個百分點是有風險的，也是虛假的。總之，資源節約型的國民經濟體系包括以節能、節水、節地為中心的工業生產體系和城鎮化健康發展體系。認真研究土地、水等能源資源的制約和合理配置，是努力實現城市可持續發展的長遠方針。

    第二，在工業化、城鎮化過程中，嚴格保護我國十分有限的水土資源是當前的關鍵策略

    　　2006年全國已有設市的城市660個，建制鎮2.06萬個，城鎮化水平從20%提高到44.6%只用了26年時間，這個過程比發達國家的平均速度快了一倍多。城鎮人口從1949年的5000多萬人，上升到2007年的5.8億人（包括進城打工的暫住人口1.3億人），城鎮化絕對數量的人口是世界上最多的，100萬人口以上的特大城市已有54個，也是十分驚人的數字。

    　　陸大道院士認為，近10年來，各地區紛紛提出高指標的城鎮化率作為政績目標，并彼此攀比，形成了競賽之勢。因此，虛高的城鎮化速度和城鎮化率，每個城市的基本建設項目投資過大、開發區過濫、大學城過多造成的用地失控，每年建設用地占去耕地達400多萬畝，有很突出的人為拉動因素。在相當程度上脫離了我國的國情，脫離了經濟發展內在的客觀規律。因此，黨中央、國務院實行宏觀調控是符合科學發展觀的。

    　　從1995年~2005年間，城鎮化進程表現出強烈的地方政府單一推動型特征，忽視了資源環境的制約條件，有些城鎮無序蔓延，重復建設，盲目圈地，亂征濫用耕地，到處設立開發區、產業園、軟件園、物流園、大學城、CBD（中央商務區）和專為一些地方干部居住的別墅區、高爾夫球場等。有些中小城市超越本地的需求與可能，過度負債建設寬馬路、大廣場、會展中心、主題公園和豪華超標的辦公大樓，亂占地、亂拆遷、亂建房，造成社會民眾極大的不滿，拉大了貧富差距，波及到社會安全，損害了黨的威信。

    　　近10多年來，我國在工業化、城鎮化與鄉鎮規劃建設中土地失控、盲目求大、無序蔓延的形勢極為嚴重。這是城鎮化發展“冒進”的重要表現之一。從2000年~2006年間，全國各類大中小城市建成區面積由1.62萬平方千米，增加到2004年的2.39萬平方千米，2006年又猛增到3.37萬平方千米，凈增了兩倍左右。全國經過整頓后的2600多個開發區占地面積己達到2.4萬平方千米，在這種城鎮用地和開發區占地大擴張的背景下，城市人均綜合占地很快達到了110平方米~130平方米的高水平，很多小城鎮人均占地更高，人均甚至達到150平方米~170平方米。這是大多數人均耕地資源比我國多幾倍乃至十幾倍的歐美發達國家的水平，我國人均耕地僅有1.2畝，而美國、加拿大、澳大利亞的人均耕地超過了20畝~30畝。

    　　一些地方在工業化、城鎮化和各類開發區、大學城的規劃建設中不顧客觀規律，不認真聽取專家和群眾意見，盲目追求城鎮建設的發展速度，重建設、輕管理；重投資、較效益；重速度、輕質量；重地上（實體項目）、輕地下（管網建設），到處請外國專家，民族風貌和歷史文脈遭受破壞，相互之間盲目照抄照搬，建筑風格千城一面，缺乏地方和民族特色。

    　　城市的工業集聚、人口集聚以及各部門用水量大大增加，對水資源的需求量越來越大，產生了水資源對城市健康發展的問題越來越多。我國是世界上水資源比較貧乏的國家，人均水資源量僅有世界人均量的1/4。特別是我國經濟發達地區，城鎮密集的大江大河、淡水湖泊以及地下水的工業污染，城市污水問題比較嚴重，中國大部分的湖泊淡水資源80%都受到不同程度的污染，有些大的湖泊更加嚴重（如太湖、巢湖、洞庭湖，滇池等）。我國因環境污染造成的經濟損失達5118億元，其中水污染造成的環境成本高達2862.8億元，占經濟建設投入成本的55.9%。設市的660個城市缺水總量為60億立方米，一半以上的城市不同程度缺水，其中嚴重缺水的有111個城市，特別是我國大西北和沿海許多海港城市嚴重缺水，每年因缺水影響工業產值就達到2000多億元。天津、大連、營口、秦皇島、北京、蘭州、西安、太原、石家莊、青島、上海、福州、寧波、廈門、湛江、海口等都是嚴重缺水的城市。這些城市的水資源浪費現象十分嚴重，水資源管理也不完善。

    　　第三，在科學發展觀指導下，我國城鎮發展速度與規模要科學合理、因地制宜、適度發展

    　　健康的城鎮化大環境，才能創建最佳的人居環境和工作場所，才能建立良好的生態城市和宜居城市。

    　　在城鎮化進程下，這種數量、規模和面積的改變，使城市產生了質的變化，而且擴大了城市的影響范圍。但城市規模不是越大越好，應有一個適度合理的發展，才能體現城市綜合效益。北京、上海在上個世紀50年代，城區人口密度每平方公里約1.5萬~2.0萬人，21世紀初城區人口密度每平方公里超過2.6萬人，甚至一些老城區越過4萬人的密度。如今的紐約市區每平方公里僅8600人，倫敦市區僅6500人，東京每平方公里約1萬人。北京、上海、廣州、天津的人口密度相當驚人。社會學家和經濟學家的未來經濟和城市擴展計劃是以政府力量為基礎，他們只能制訂加速這類力量的計劃，得出這樣的結論：特大城市將會普遍化、機械化、高層化、標準化。這難道是城市進程的最終目標？是構建和諧社會的特色嗎？

    　　過去一段時期里，不少大中城市追求城市規模的無限擴大，出現了許多負面影響。同時，由于地方政府或決策失誤，或追求政績，或滿足開發商不合理的要求，在河流上游以及上風向布局污染工業；亂建開發區，盲目建設許多不適合國情的別墅豪宅，嚴重浪費了有限的資源。房地產的盲目發展造成許多小區高密度、間距小、綠地少的狀況，不適合人們居住，而且中低檔房產過少。不少開發區不僅亂占耕地，多征少用或征而不用，破壞郊區資源環境，而且集約用地較差，經濟效益很低。還有一些大中城市大建“豪宅”，一個4口之家，往往占有住房面積200平方米~250平方米之多，浪費城市地區有限的用地空間和居住空間。還有不少郊區或經濟發達地區的農村，不斷占地建房，而且大部分原有的宅基地沒有改造還為農田，大量占用風景區與近郊區建宅基地。農村中的墓葬越來越奢侈浪費，僅在蘇州、武漢、杭州、南昌、廣州等地郊外，每年占地3500畝~6200畝，使得農村有限耕地不斷減少，造成了農村城鎮化不健康發展。浙江省調查資料顯示，杭嘉湖地區和寧紹平原農村大約有1/5的農村老宅基地未能改造，造成每年約26.4萬畝耕地閑置。此種情況在江蘇、安徽、湖南、江西等省也普遍存在。

    　　香港許多居民小區（如沙田、淺水灣、屯門、荃灣等），特別是香港中心，處處是高聳的大廈，半空中的街道，遠處的風景，新鮮的空氣，還有樓宇之間的停車場和小型公園，設計體現了人與環境的協調和諧，雖小而美、雖遠而親，正確處理了城市密集化、用地高度集約化、可持續發展及提升生活質量三者之間的關系。國內許多地方尤其是北方很多城鎮，地方領導規劃布局喜歡大馬路、大辦公樓、大廣場，城鎮規模偏大，用地浪費。例如山東、河南、四川省的一些縣城、小城市人口不到30萬人，但這些城鎮的廣場占地面積就高達30多公頃。河北省調查顯示，石家莊、滄州、唐山等市域農村，城鎮人均用地超過住房和城鄉建設部的有關規定，人均用地高達160平方米~170平方米。河北省共有933個建制鎮，如果這些集鎮每人節約用地60平方米，那么全省建制鎮人口840萬人，可以節約用地75.6萬畝。香港的經驗與做法，為我們舊城改造與集中緊湊發展城市居住地和市政公用設施、合理使用有限的土地資源提供了很好的借鑒。

    　　第四，加快城鄉一體化的發展，實現城鄉統籌，推進我國農村現代化的迅速發展

    　　城鎮發展是伴隨著工業化過程而來的，工業化推動城鎮化的快速發展，是一個很復雜的社會經濟現象。特別是我國工業化、城鎮化的最終目的，就是要促進國民經濟健康、持續、快速發展，實現城鄉居民共同富裕，城鄉地區協調發展，城鄉經濟共同繁榮，保護我國的生態環境，就必須落實黨中央和國務院提出的城鄉統籌、城鄉一體化的重大戰略決策。我國改革開放30年來，工業化、城鎮化水平發展很快，特別是沿海地區，工業化進入中期發展階段，城鎮化處于快速發展階段，產業轉型，農村逐步邁進集約化、現代化的過渡階段。但我國的原始積累（建設資金來源），主要是靠我國人民自力更生、奮發圖強，不能像西方資本主義國家，大量依靠掠奪殖民地國家的資本積累。因此，我國的城鎮化、現代化建設的道路更加艱巨、漫長。目前我國城鄉二元結構仍然存在，城鄉差距大。農業現代化水平與美國、日本、英國等比較仍有大差距。在1990年前后，美國農業生產力高度發達，農業現代化水平高，每一個農業工人生產的糧食、肉產品可以養活59人；日本、德國、法國等國家的農業工人可以養活40人~45人；而我國目前的農業生產水平，每個農業勞力僅能養活4人~8人。我國目前的農業自然災害比較多，每年的水災、旱災、土地鹽堿化、臺風風暴潮等帶給我國的損失是十分巨大的。

    　　總結國內外的經驗教訓，我國必須把城鄉統籌作為推動工業化和城鎮化的一項戰略任務，系統地加以科學規劃與實施。一個長遠性的戰略任務是：①大中小城市發展的城鄉規劃應相互配套，選擇多元化的發展模式。目前我國沿海許多大中城市已成為產業、人口、財力、信息、物流的集散地，城市規模還在擴大，但到了一定合理規模后，應著重在政府的宏觀調控方面限制城市的盲目發展，應按照科學發展觀的指導原則調整規劃。對于小城鎮、建制鎮也應當有選擇地重點發展，特別注意用地規劃的集約發展，居民點規劃、村莊建設不宜占地過多。②有步驟地合理地轉移農村剩余勞動力，城鎮用地的合理開發和農民權益保障問題相結合。溫家寶總理多次強調要大力解決我國的“三農”問題，也是我國農業現代化最大的難點，應減輕農民負擔，適當補貼農業基地，增加農村建設投入，加快農業現代化和農村城鎮化的步伐。這是我國城鎮化穩定、健康發展的根本。③以城鄉一體化為導向，逐步克服我國城鄉經濟二元結構的落后現象，發展農村經濟，調整產業結構，增加農民收入，提高農民的文化水平，帶動農村地區的現代化，高度發展生產力。長三角地區基本上形成“以城帶鄉、以鄉促城”的新局面，走可持續發展的道路，實現工業化、城鎮化、生態化協調發展的長遠戰略。

    　　第五，樹立生態城市的長遠建設目標，促進城市現代化，建立嚴格的城市規劃與建設管理制度

    　　我國的城市必須建立嚴格的城市管理制度，嚴格執法、公平處理。尤其是建立城市治理、管制與社會安全體系。這是我國現代化城市可持續發展的必由之路。

    　　當前，我國經濟發展速度太快，城鎮地區的生態環境問題特別突顯。主要表現在：①大中城市中私人轎車快速增長，市區交通擁塞、汽車尾氣造成的空氣污染十分嚴重。近5年，北京私人車已有260多萬輛，上海120萬輛，廣州105萬輛，武漢、西安、重慶、南京、深圳也接近80多萬輛，而且每年還以驚人的數字在增長。②在沿海的巨型城市（城市群區）中，大城市不斷蔓延，綠地在減少，用地失控，水、空氣和固體廢物污染加劇。全國城市每年產生的生產垃圾1．5億噸，己有100多個城市面臨垃圾圍城的局面，在僅有的50%垃圾處理率中只有18%達到了無害化處理標準。③全國性的水資源短缺，江南水鄉的水質性缺水。農村中有3.2億人的飲水不安全，城鎮地區有60%的飲用水源受到不同程度的污染，90%的城市沿海水系遭到污染。全國城鎮污水處理率只有51%左右。④在全球化、跨國資本的影響下，政府的行政職能、管理手段相對減弱，各自為政，缺乏全局觀念，稍有不慎都可能會帶來極大的生態污染事件（例如松花江水污染、太湖藍藻暴發等）。

    　　今后，不僅要提高城市領導的管理水平與領導藝術，實行數字化管理，提高城管效率，提升城管現代化水平，而且還要提高全體市民的文化科技水平，提高城鄉人口的素質，樹立“八榮八恥”新風，以人為本，構建和諧社會，重視城市現代化的建設水準，樹立可持續發展和以全局、大局為主的長遠發展觀點，保護生態環境，建設美好城市，走具有中國特色的城鎮化道路。

    　　我國目前的經濟增長模式，大部分走依賴高投入、高消耗、低效益的粗放型路子。一些大中城市如北京、天津、沈陽、上海、南京、濟南、唐山、太原、淄博、寧波、廣州等，都成為我國重化工、重型機械、鋼鐵、建材等工業的集中地，不僅浪費了大量的人力、物力，而且對城市的生態環境產生了極大的負面影響。以江蘇省為例，GDP每增長一個百分點，要占用4.5萬畝土地、消耗電4.5萬千瓦時，能源消耗高出美國的6.9倍、日本的8.8倍。我國每年生產的水泥高達9.5億噸，占全世界水泥總產量的60%%。全國各大中小城市到處都是大的工地，城市環境較差，治理也有極大困難。分析可知，應當增強城市文明管理、經濟管理水平。我們認為：黨中央、國務院多次強調，用科學發展觀構建和諧社會的要求多么重要。

    　　總之，根據能量守恒定律和生態學的基本理念，要將國家城鎮化發育與資源環境基礎開發納入到“人地關系”協調機理的大系統框架中來。具體而言，就是將國家和地區城市體系作為一個相對獨立的人類生態系統，以此探討這一系統的生存與發育過程的物質能量守恒和交換狀態，以及實現這種守恒和交換的資源環境保障基礎和有效空間組織。必須引起注意的是，要強調城市化速度，城市總人口規模、功能和空間結構變化與自然生態系統保護兩者之間的協調性，以此確定城市，特別是城市集聚地區資源供應保障、社會利益再分配（城市與鄉村的供水、供電與土地資源等）、資源開發重大設施（跨流域輸水和優質能源長距離輸送）的空間組織與環境風險以及社會安全的根本問題。中國城鎮化健康發展，需要從決策層到民眾群體認識的高度統一，用科學發展觀指導行動，構建和諧社會，建設創新型的現代化國家，正確理解中國城鎮化應當堅持的正確道路與適宜的發展模式。胡錦濤同志指出，堅持走中國特色的城鎮化道路，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局，形成環境友好、構建和諧社會的新格局。這是21世紀中國城鎮化健康發展的新道路、新策略。

    　　（本文作者姚士謀為中國科學院南京地理與湖泊所城市研究中心研究員，許學強為中山大學城市與區域研究中心教授，崔功豪為南京大學城市規劃設計研究院教授，王萬茂為南京農業大學公共管理學院土管院教授，張雷為中國科學院地理科學與資源研究所研究員）


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