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城鄉建設事業改革發展30年

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-23 10:03:41 [收藏]


    　　　改革開放的30年，是建設領域解放思想、加快體制改革的重要階段，也是城鄉建設蓬勃發展的輝煌時期。這30年，城鄉建設改革開放不斷深入，城市綜合承載力和競爭力不斷提升，城鄉居民住房條件和人居環境明顯改善，建筑業和房地產業支柱產業地位逐步確立，城鄉建設事業改革發展取得了歷史性成就，促進了國民經濟持續穩定較快發展。

    一、大力度的改革是30年城鄉建設發展的顯著特點

    30年來，城鄉建設系統堅持黨的解放思想、實事求是的思想路線，全面貫徹落實中央改革開放的方針政策，在城鄉建設領域進行了全面的大力度的改革，帶來了一系列深刻的制度變革和體制創新。

    全面推進城鎮住房制度改革。計劃經濟時期，城鎮住房制度實行的是福利性供給制。這種制度，在歷史上雖起過一定的積極作用，但它不利于盡快改善群眾住房條件，同時也易造成社會分配不公。1980年，鄧小平同志提出了住房商品化的總體設想。以此為開端，住房制度改革在探索中不斷推進。一是逐步推進住房商品化、社會化。1980年6月，中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策。1986年，國務院成立了住房制度改革領導小組，負責領導和協調全國的房改工作。1991年，提出分步提租、集資合作建房、出售公房等推進房改的思路。1994年，國務院作出深化城鎮住房制度改革的決定，提出建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度。1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。同時，建立了職工住房補貼和住房公積金制度，為推進住房商品化創造了條件。二是培育和發展以住宅為主的房地產市場。隨著住房分配方式的改革和城鎮非國有經濟的發展，城鎮商品住房開發逐步興起，相應建立了國有土地使用、住房金融與稅收、房地產交易與權屬登記、房地產中介服務、住房使用和維修管理等一系列制度。房地產市場在培育和規范中得到較快發展。三是逐步建立住房保障制度。1998年，國務院有關文件明確提出，最低收入家庭由政府或單位提供廉租住房。2007年，國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》又進一步提出把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務的一項重要責任，住房保障范圍、保障標準進一步明確。住房保障制度建設進入建立、完善和有序發展的階段。

    大力推進建筑行業改革。計劃經濟時期，建筑業完全按照國家下達的計劃施工生產。改革開放后，作為城市經濟體制改革的突破口，建筑業率先進入市場，實行了一系列重大改革。一是首先進行了建筑企業內部分配和用工制度改革。改革開放剛一開始，就對國營建筑業企業實行了擴大自主權試點；改革企業人事和用工制度，端掉“大鍋飯”、“鐵飯碗”。二是調整建筑企業所有制結構。在發展國有建筑企業的同時，對發展集體、民營建筑企業給予政策扶持，逐步形成了以國有大中型企業為主體、多種所有制并存局面。按照建立現代企業制度的要求，還對國有建筑企業、勘察設計單位進行了改組改制，形成了由總承包、專業分包、勞務分包等組織形式，企業市場競爭能力不斷提升。三是改革和完善工程建設管理制度。大力推行了建設工程招投標制度，加強了有形建筑市場建設。逐步打破部門壟斷、地區封鎖，加強對建筑市場的管理。建立了工程項目管理、工程建設招投標代理、工程造價咨詢管理、建設工程擔保管理、建筑施工許可、建筑質量監督、施工圖審查制度等一系列管理制度，規范了建筑市場秩序。四是建立市場準入和清出制度。改變對企業的直接管理方式，建立了專業技術人員的職業注冊制度和市場準入、清出的企業資質管理制度。特別是《行政許可法》出臺以后，依法進一步修訂了資質管理辦法。五是推進建筑業對外開放和“走出去”。建筑企業走出國門，對外承包經營，這是改革開放的一個亮點。按照加入WTO的承諾，我國逐步開放建筑市場。在管理上出臺了“引進來”、“走出去”的法規和政策，管理逐步規范，建筑業呈現出全方位對外開放態勢。

    穩步推進市政公用事業改革。改革開放以來，為改變政府包辦和市政公用事業發展投資渠道單一、管理粗放、效率低下的局面，積極探索了市政公用事業改革。一是改革管理體制。推進政企分開、政事分開、事企分開；把適應由市場調節的市政公用事業推向市場。建立和實施了特許經營制度，強化政府監督，促進了生產效率和服務質量的提高。二是推行投資主體多元化。逐步開放市政公用事業投資、建設、運營市場，鼓勵社會資金、外資投資興辦市政公用事業，改變了過去僅由政府投資的單一模式。三是理順市政公用產品價格。逐步調整了自來水、燃氣、公交等市政公用產品價格，發揮價格對市政公用產品供給與需求的調節作用。加強價格監管，維護居民的合法權益。通過改革，改變了計劃經濟時期存在的行路難、吃水難、坐車難等城市發展及居民生活中的諸多問題。

    積極探索城鄉規劃管理改革。改革開放以后，城市規劃工作得到恢復與發展，并逐步進行了改革和完善。一是探索市場經濟條件下城鄉規劃的定位。逐步確立了城鄉規劃在城鄉建設發展中的“龍頭”地位。探索依據城市總體規劃編制控制性詳細規劃，注重對土地開發和環境保護的引導和控制。開展鎮規劃和村莊規劃工作，注重加強對鎮和村莊建設發展的引導。開展城鎮體系規劃編制，促進城鎮協調發展。逐步確立了城鄉規劃在城鄉建設發展中的先導和主體地位。二是探索城鄉規劃編制內容改革。樹立糧食、能源、環境安全觀，注重從資源環境條件謀劃城鄉發展；樹立城鄉統籌理念，注重發揮城鎮對農村的輻射帶動作用；樹立以人為本觀念，更加關注民生，維護社會公平。突出規劃強制性內容，相繼建立了“紅線”（建筑物與道路）、“藍線”（自然湖泊水域）、“綠線”（城市綠地范圍）、“紫線”（文物保護范圍）和“黃線”（交通設施用地）制度。三是探索對城鄉規劃實施監督管理的改革。開展了城市規劃督察員制度試點，探索加強對城鄉規劃實施的監督。注重事前事中監督，及時發現、制止和查處違法違規行為。通過這些改革，增強了城鄉規劃引導和調控城鎮化和城市健康發展的作用。

    不斷深化城鄉建設管理體制改革。一是推進行政管理職能轉變。適應國家對經濟和社會發展管理的需要，建設行政主管部門的名稱和職責也進行了多次調整和改革，歷經國家建委、城鄉建設環境保護部、建設部、住房和城鄉建設部。新組建的住房和城鄉建設部的職能，更加適應了“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求，體現了更加關注民生和統籌城鄉發展的特點。二是推行以經濟手段和法律手段為主的管理方式改革。改革開放以來，城鄉建設的管理，從思想認識到具體措施都更加趨向依法管理。特別是《城市房地產管理法》、《建筑法》、《城鄉規劃法》等法律和一大批行政法規、部門規章，以及工程建設標準相繼頒布實施，加強了建設部門依法行使職能和以法定罰的力度。三是推進行政審批制度改革。按照《行政許可法》和國務院的統一要求，取消了一批行政審批項目，下放了多項行政審批權，推進了公開辦事制度，增強了透明度，提高了行政效率。

    二、城鄉面貌發生了歷史性變化，建筑業和房地產業支柱產業地位逐步確立

    30年來，城鄉建設的制度改革和體制創新，極大地促進了城鄉建設事業的發展，取得了舉世矚目的成就。

    城鄉居民住房條件明顯改善。在城鎮人口不斷增加的同時，城鎮住房建筑面積由改革之初的人均6.7平方米提高到2007年的人均20多平方米，特別是住房質量和居住功能明顯提高。實施住房保障制度，已累計幫助1790多萬戶城市低收入家庭改善了居住條件。住房公積金累計幫助4700萬職工解決了購房資金問題。多數棚戶區和舊住宅區得到改造整治。農民工居住條件逐步改善。2007年底，農民人均住房建筑面積達到31.6平方米。住房安全進一步得到重視和保障。

    城市面貌發生了巨大變化。城鎮化水平不斷提高。1978年至2007年，我國城鎮化水平由17.92％提高到44.9％，城市總數由193個增加至655個。居民生活條件明顯改善。1978年至2007年，城市自來水普及率由81.60％提高至93.83％，燃氣普及率由14.40％提高至87.45％，污水處理率達到62.87％，生活垃圾無害化處理率達到61.89％。大城市和城鎮群競爭力逐步提高。

    小城鎮發展迅速。隨著我國城鄉改革的深入及農業現代化的推進，小城鎮得到了前所未有的發展，在吸納農村富余勞動力和為農業產業化服務方面發揮了重要作用。改革開放前，我國小城鎮多以工礦業為主，現在已發展為多種產業各具特色的小城鎮。建制鎮數量從1978年的2176個增加到2007年的19249個。東部沿海地區的小城鎮，利用靠近大城市的優勢，引進項目、資金和人才，不僅解決了本地勞動力就業，而且吸引了大量外來務工人員，增強了實力。中西部地區小城鎮，隨著地方經濟的發展，依靠資源稟賦條件，積極發展旅游業、農牧業、自然資源開發及利用等，加快了農村富余勞動力轉移，實現了興業富民。

    農村人居環境逐步改善。30年來，在中央“三農”工作方針政策指引下，中央和地方政府不斷加大投入，農村基礎設施和教育、衛生等公共服務設施不斷改善。不少地方積極推進基礎設施城鄉共享和公共服務向農村延伸，城鄉聯系更加緊密。近年來，許多地區通過整治村莊“臟亂差”和建設村內道路、供水、環衛、污水和垃圾處理等設施，一些村莊的居住環境煥然一新，農民生產生活條件明顯改善。

    建筑業和房地產業發展成為國民經濟的重要支柱產業。30年來，建筑業和房地產業對國民經濟的拉動作用不斷增強。1980年至2007年，建筑業總產值由286.93億元發展到50019億元，從業人數由854萬人增加到3085萬人。建筑業增加值占GDP的比重多年穩定在5.5％左右。建筑行業工程設計和建造水平不斷提高。青藏鐵路、長江三峽工程、西氣東輸等一大批特大型建設工程，反映了我國建筑科學技術發展水平。奧運主場館“鳥巢”高強厚板鋼結構焊接技術、復雜異型鋼結構綜合安裝技術達到國際領先水平。房地產業快速發展，形成了從開發建設、流通交易、中介服務到物業管理的產業鏈。房地產業與宏觀經濟的穩定發展及人民群眾生活聯系更加緊密。2007年，商品住房投資占城鎮住宅投資的比重達到85％，竣工面積占城鎮住房供應量的比重超過72％；房地產貸款余額突破4.8萬億元，占金融機構貸款余額的18.4％；房地產業增加值占GDP的比重達到4.75％。建筑業和房地產業已經發展為國民經濟的重要支柱產業。

    三、按科學發展觀要求進一步推進城鄉建設改革和發展

    城鄉建設改革開放30年取得的成就，是在黨中央和國務院的正確領導下，建設系統廣大干部職工認真貫徹執行國家的一系列方針政策，不斷解放思想、開拓進取的結果。在新的歷史發展階段，我們要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照全面建設小康社會的新要求，繼續解放思想，實事求是，與時俱進，努力奪取城鄉建設改革發展的新勝利。

    繼續深化改革。一是完善住房政策體系。堅持市場化改革的基本方向，加快建立和完善符合中國國情的住房政策體系，對不同住房支付能力的家庭，實行有區別的住房政策，努力實現住有所居目標。二是健全住房保障制度。指導各地加大廉租住房建設和籌集力度，編制廉租住房規劃并督促落實。加強經濟適用住房的建設和管理。加強對農民住房的政策研究。三是繼續推進建筑業改革。繼續深化國有企業產權制度改革，完善企業技術創新機制，提高企業經營水平和市場競爭能力。四是深化市政公用事業改革。繼續推進供水、供氣、供熱等市政公用事業改革，強化政府監管職能，規范市場行為，保障公共利益。五是加快職能轉變。按照住房和城鄉建設部“三定”規定，加快職能轉變，改進服務管理，提高行政效能。同時，研究建立對地方城市建設和運行有效服務和監管的體制機制。

    繼續推進建筑節能和城市減排。一是落實《節約能源法》、《民用建筑節能條例》確定的基本法律制度。研究制定相關配套的部門規章和政策措施。二是繼續大力推進建筑科技創新。組織北方地區供熱改造等節能減排重點示范項目和重大專項。加強成熟、適用新技術的成果轉化和推廣應用。三是落實新建建筑節能管理相關措施。著力抓好新建建筑設計、施工階段執行標準的監管力度，確保新建建筑施工階段執行節能強制性標準的比例，近期要提高到80％以上。四是繼續推進污水和垃圾處理設施建設。依靠制度，強化對污水和垃圾處理設施建設和運行的監管，提高污水處理率和垃圾無害化率。五是落實建筑節能減排目標責任制。嚴肅查處違法違規行為，促進建筑節能減排各項措施的落實。

    進一步加強農村建設。一是加強農村人居環境治理。逐步加大政府投入支持，重點實施農村污水垃圾治理工程。明確各級政府、村集體組織及村民在村內基礎設施和公共服務建設中的責任，推動形成基礎設施和公共服務設施維護管理的長效機制。二是加強鄉和村莊規劃工作。全面落實各級政府組織編制規劃的責任，提高村莊規劃的覆蓋面。探索建立適應農村實際需要的縣鄉兩級政府的農村規劃建設管理體制，加強規劃實施的監督管理和農村建設的指導管理。三是探索建立適應統籌城鄉發展要求的體制機制。推動城鎮市政公用設施服務向周邊農村延伸。

    改進和加強對市場的監管。一是規范房地產市場秩序。綜合運用稅收、信貸、土地等手段，增加住房有效供給，抑制不合理需求。加強房地產開發、銷售、物業管理、房地產中介、拆遷的全過程監管，嚴格市場準入和退出，依法查處違規行為。二是加強建筑市場管理。加快建設全國統一建筑市場體系。按市場化原則規范和發展各類行業協會等自律組織。建立市場、現場監管協同聯動的綜合執法體系。建立同國際慣例相接軌的建筑市場風險防范機制。三是加強住房公積金監管。研究制定強化資金歸集辦法，完善貸款辦法，提供公開方便快捷服務。健全監管信息系統，規范貸款風險準備金提取辦法，確保資金安全。

    繼續加強城鄉規劃工作。依據《城鄉規劃法》，繼續改進和加強城鄉規劃編制審批，加強自然資源和文化遺產的保護與合理利用，加強對環境的保護，加強城鄉規劃實施的監督管理，提高風景名勝區管理水平，切實發揮城鄉規劃對城鎮化和城市發展的引導和調控作用，促進經濟社會平衡發展。

    繼續做好建設立法和標準定額工作。制定貫徹實施《城鄉規劃法》的配套法規，做好《建筑法》和《房地產管理法》修訂準備工作，開展《住宅法》制定前期研究，提高立法質量。依據標準定額體系加快標準定額的制定、修訂。完善標準定額法規制度，探索形成行政法規和技術標準相結合的體制。加強標準定額的實施監督工作，為城鄉建設改革發展提供有力的基礎保障。
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