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中國城市建設資金籌集現狀及經驗

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時間：2011-02-16 14:46:13 [收藏]

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        中國城鎮化已經到了加速階段，為了適應新發展，城市政府應多方籌措建設資金，通過加快城鎮化進程，促進經濟社會科學發展，為市民提供更好的生產生活環境。

        一、我國城鎮化建設的巨大成就及建設資金籌集現狀

        城市及城市群是經濟社會發展的核心載體，城鎮化是人類文明進步和經濟社會發展的大勢所趨。改革開放以來，我國城鎮化建設取得巨大成就，城市建設資金投入不斷擴大，籌集方式逐漸多元化。

        (一)我國城鎮化建設取得巨大成就

        新中國成立后特別是改革開放以來，隨著我國經濟社會的發展進步，我國城鎮化進程不斷加快，城市基礎設施建設加速推進。

        一是城鎮化水平提高，大中小城鎮協調發展的城鎮體系初步形成。1949年我國共有132個城市，城鎮化水平為10.6%。1978年，城市發展為193個，城鎮化水平為17.9%。2008年，我國城市總數增加到655個，城鎮人口達到6.07億，城鎮化水平提高到45.68%。目前，我國大中城市和小城鎮協調發展的城鎮體系初步形成。現已形成長三角、京津冀、珠三角三大城鎮密集地區，以及遼中南、中原、武漢、長株潭、成渝、閩東南、山東半島、北部灣等城市群，對區域發展發揮了重要的輻射帶動作用。小城鎮得到前所未有的發展，數量從1954年的5400個增加到2008年的19234個，成為繁榮農村經濟、轉移農村勞動力和提供公共服務的重要載體。

        二是城市基礎設施及市政建設加速推進。在城市道路橋梁方面，截至2007年年底，全國城市道路總長達到25萬公里，面積43億平方米，較建國初期分別增長23倍和58倍；城市橋梁4.8萬座，路燈140萬盞，較改革開放初期分別增長了9倍和24倍。在城市交通方面，截至2007年年底，我國城市公共電(氣)車、軌道交通總規模達到34.8萬輛，是1978年的13.5倍；萬人公交車擁有率達到10.2標臺，是1986年的4倍。城市交通發展理念逐漸明晰，逐步形成了城市公共交通為核心的可持續發展城市交通新局面。住房和城鄉建設部數據顯示，我國城鎮所有門類市政基礎設施的建設規模不斷擴大，運營管理水平不斷提高，系統的供給體系和服務體系不斷完善，服務能力和供給能力不斷增強。在城鎮水務方面，截至2008年年底，全國城市供水綜合生產能力比建國初期增加115倍，用水人口增加了34倍。污水處理廠數量由1978年的37座、日處理能力64萬立方米，發展到2008年底的1529座、日處理能力8836萬立方米。在垃圾處理方面，截至2008年年底，全國城市生活垃圾無害化處理設施達到500座，日均處理量31.53萬噸，無害化處理率達到66.03%。在園林綠化方面，截至2008年年底，全國城市園林綠化面積達到174.75萬公頃，公園面積21.83萬公頃。而1959年年底的這兩項數據分別是12.82萬公頃和1.66萬公頃。目前，獲得命名的國家園林城市達到139個、園林城區7個，國家園林縣城40個，國家園林城鎮10個。在風景名勝方面，目前，經國務院審定的國家級風景名勝區有187處，省級風景名勝區698處，風景名勝區總面積約占國土面積的1.89%，其中泰山等21處國家級風景名勝區被聯合國教科文組織列為世界自然遺產或世界自然與文化雙遺產。在城鎮燃氣方面，截至2007年年底，全國燃氣供應總量達到630億立方米，用氣人口3.2億，較建國初期分別增加了847倍和174倍。在城鎮供熱方面，建國初期，隨著工廠的建設，東北地區開始有了小鍋爐供熱的區域。1970年代中期，開始發展城鎮集中供熱設施建設。目前，我國集中供熱面積30億平方米，較1981年增長了20倍。

        (二)我國城市建設資金籌集現狀

        城市基礎設施的改善和市政公用設施服務和供給能力的增強是靠巨大的投入實現的。我國城市建設資金籌集總量大幅度增加，來源方式逐步實現多元化。

        1我國城市建設資金籌集取得顯著成就。一是籌集總量增加。1978年我國城市市政公用設施固定資產投資12.0億元，占全國全社會固定資產投資總額、國內生產總值的1.79%、0.33%。2008年，全國城市市政公用設施建設固定資產投資達到7236億元，比1980年增加了501.5倍。占全國全社會固定資產投資總額、國內生產總值的4.20%、2.41%。1978年至2008年，我國城市市政公用設施建設累計完成投資達49955億元，年平均投資增長率為24%。二是資金來源方式逐步實現多元化。近年來，各地大力推進城市建設，推進市政公用事業改革，加快投資體制改革，逐步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。各地積極引入競爭機制，放寬市場準入限制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。在國家產業政策指導下，鼓勵國有資本、民營資本和外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施建設。允許跨地區、跨行業參與市政公用企業經營，采取公開向社會招標的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業，由政府授權特許經營。目前，城市市政公用設施建設投資已由1978年前單一的政府財政投入逐步向國內貸款、利用外資、發行債券及企業自籌等多種渠道拓展。據統計，1978年全國城市市政公用設施建設僅有中央和地方財政投資6.4億元。2007年當年全國城市市政公用設施建設投資籌集資金達到5914億元，其中政府財政投資的比例占33.9%、國內貸款的比例占29.8%、利用外資的比例占1.2%、企業自籌的比例占27.7%。

        2存在的問題。一是籌集總量仍顯不足。為保持城市基礎設施建設的適度規模，聯合國開發計劃署推薦發展中國家的城市基礎設施建設占GDP的比重為3%8%，占全社會固定資產投資的比重為10%15%。改革開放以來，我國城市建設投資占GDP的比重雖在上升，但到2008年，我國城市基礎設施建設占GDP的比重僅為2.41%，占固定資產投資的比重僅為4.20%，仍然低于推薦水平。二是東中西部地區之間差距明顯。20032005年，東部地區人均城建維護資金分別為1620元、2127元和1871元；中部地區分別為813元、803元和914元；西部地區分別為467元、1411元和1590元。由于東部地區經濟較為發達，城市建設投資規模大于全國其他地區，在人均城建維護資金方面也高于中西部地區。

        三是資金來源仍然比較集中。以安徽省為例，目前安徽城市建設資金的來源主要有中央財政撥款、地方財政撥款、國內貸款、債券、外資、自籌資金等。從歷年安徽城建資金來源的數據看，依靠國家預算內資金和國內貸款的比例有所提高，自籌資金所占比重有所下降，利用外資能力較弱且比重相對較低，只有個別年份通過發行債券等手段籌措城市建設資金，且所占比重較小。而發達國家主要依靠債券等方式籌集城市建設資金。

        二、國內外籌措城市建設資金的經驗及啟示

        (一)國際經驗

        1美國。市政債券是美國城市基礎設施建設最主要的融資渠道。包括由發行主體全部稅收收入擔保的普通責任債券和項目收益債券。普通責任債券是依據地方政府的所有收入來擔保和償還的。地方政府償還通用債券的能力和意愿取決于其經濟實力、財務狀況和債務負擔。收益債券是由用戶收費或專門的稅收收入來加以償還的。美國廣泛地為衛生保健、高等教育、交通高速公路、捷運系統、收費公路、港口和機場和公用事業供水、污水處理、電力和天然氣等項目發行收益債券。例如，電費收入可以用來償還為該電廠建設發行的債券。但對于一些收益不足以償還債務的建設項日，如會展中心和路燈系統，地方政府通過特定的銷售稅、燃料稅或將兩者結合起來償債。

        2英國。英國的公用事業原來是皇家經營的，資金也完全來自財政投入。英國國家電力公司，原來叫中央電管局，官僚陋習，低效浪費，不顧成本和效益。撒切爾夫人上臺后，為了提高公用事業的效率和解決政府的財政需求，在改革過程中拿公用事業民營化開刀。電信、煤氣、電力、水務紛紛民營化。不但取得了舉世公認的成績，而且一度作為英國最顯著的出口項目??公用事業民營化經驗。英國的城市市政公用事業在供水、垃圾、污水處理等方面的融資有三個共同點：一是都實行特許經營制度，期限均為25年；二是均實行有償處理，通過收取水費、污水處理費和地方政府征收的房產稅支付給經營管理企業；三是都實行區域化服務，打破了行政區劃的界限。

        3法國和德國。在管理體制上，把城市基礎設施分為兩類，一類是非經營性的或社會效益非常大的項目，如城市道路、地鐵等，這類項目完全由政府財政投入，如果財政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行貸款，但貸款數額必須控制在財政長期預算收入可償還的范圍內。另一類是經營性的或可收費的項目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業進入，鼓勵企業通過市場融資。與此同時，在城市基礎設施的規劃設計、項目籌資、投資建設、企業經營及設施使用等全過程，將有關政府部門、相關企業以及居民的權利、義務和責任用法律的形式確定下來，杜絕責權不清的現象。如法國凡爾賽的項目建設，法律規定70萬法郎以上的公共設施項目建設都要面向國內公開招標，3200萬法郎以上的項目要在歐盟內招標，招標要向公眾通告，招標之前要由議會討論通過標書。國內招標30天內、歐盟內招標52天之內報名競標。其他如資格審查、開標日期、評標委員會組成人員、評標程序等都有明確的法律規定。德國通過法律規定垃圾分類回收和收費辦法，市民按其執行，保證了資源的再利用和垃圾的有效處理。

        4日本。日本在籌措城市建設資金方面充分發揮了政府的主導作用，其主要做法：一是成立開發銀行，向基礎設施提供長期低息貸款，并誘導民間資本投向基礎設施。1951年日本政府成立開發銀行，取代在此之前的復興金融金庫，向國內以電力、海運、煤炭和鋼鐵為代表的基礎設施部門提供長期低息貸款。二是制訂《臨時利率調整法》限定最高利率，確保基礎設施的投資效益。20世紀40年代末50年代初，日本政府實行經濟自由化以恢復市場競爭，國內幾乎所有產品價格都由戰后的管制狀態變為自由狀態，但金融市場利率仍由政府嚴格管制，此間政府不發行國債，只允許少數大企業發行公司債券，絕大部分企業均通過銀行貸款籌措資金。政府采取這種間接金融政策有效地限制了利率水平，降低了基礎設施的融資成本。三是實施“租稅特別措施”，促進基礎設施資本積累。20世紀50年代初實施“租稅特別措施”，多次降低法人稅，60年代末法人稅率才開始回升，到70年代中期仍只有40%，比同期英國、聯邦德國、法國、美國的法人稅率低10個百分點左右。低稅率加速了基礎設施企業資本積累，提高了企業的投融資能力。租稅特別措施對當時政府重點投資的基礎設施實行加速折舊，重要設施進口免交關稅，對出口收入實行特別扣除，對企業用利潤設置的設備金實行免稅，部分重要原材料生產免交企業所得稅等。

        (二)國內主要經驗

        1上海。改革開放以來，上海的城市面貌日新月異，是國內城市建設發展最快的典型。在快速推進城市建設的過程中，上海在投融資模式方面的有益探索也走在了全國前列，其成功經驗對國內城市建設投融資具有很重要的借鑒意義。

        信托模式??上海外環線隧道項目：2007年7月，上海愛建信托投資有限責任公司受上海市政府委托，對上海外環線黃浦江越江工程進行精心策劃，面向社會機構和個人投資者推出了國內首個真正意義上的信托產品??上海外環隧道項目資金信托。

        保險資金模式??2007年9月13日，泰康保險公司旗下的泰康資產管理公司和上海城市建設投資開發總公司簡稱上海城投在上海共同簽署了《泰康－上海水務債權計劃投資合同暨戰略合作協議》。在協議中，泰康資產管理公司發起設立債權計劃，定向募集20億元資金，投資于上海城投實施的上海新水源地??青草沙原水工程。該項目是2006年3月中國保監會《保險資金間接投資基礎設施項目試點管理辦法》頒布以來，經中國保監會批準的首批試點項目之一，是一項意義重大的金融創新，也是第一次成功地將保險資金引入上海基礎設施建設領域。

        2深圳。BOT模式??深圳沙角B電廠項目：深圳市政府為解決深圳電力供應不足的困難，充分利用特區開放政策，經國務院批準，在1985年3月與香港合力電力有限公司簽定了以BOT方式興建沙角B電廠的協議。這是我國第一個利用BOT模式進行城市建設的項目。

        3珠海。ABS模式??珠海高速公路項目：1996年8月，珠海市政府在開曼群島注冊了SPV公司??珠海高速公路有限公司，利用美國證券法144A條款，成功地發行了資產抵押債券。該公司以珠海高速公路的機動車收費權作為質押擔保，發行了2億美元債券，并通過內部信用增級的方式把債券分為：年利率9.125%的10年期優先級債券和年利率11.5%的12年期次級債券，債券資金酬資成本總體上小于當時的商業銀行融資成本。該債券的發行由中國國際金融公司進行策劃，該種ABS投融資模式的特點是國內資產境外證券化。這是我國較早采用ABS模式進行城市建設的典型例子。

        4合肥。作為安徽省會經濟圈的中心城市，近年來合肥市在城市基礎設施建設投融資改革方面進行了卓有成效的改革和創新，并取得了有關經驗。合肥市為實現跨越式發展戰略，對基礎設施和基礎產業的投入需求迫切，原有的政府性投資方式難以滿足這一需求。在投融資體制改革之前，合肥市城市基礎設施建設有三個融資平臺，每個平臺規模都較小，最大的凈資產不超過20億元，均沒有穩定的現金流，融資非常困難，且以一年期的流動資金貸款為主，銀行還要求利率上浮，因此，融資規模上不去，融資成本高、風險大。合肥市通過資源整合，將原分屬不同部門的市建投公司、交投公司、城投公司進行整合，成立“合肥市建設投資(控股)集團有限公司”，具體從事城市建設資金籌集、使用、管理，代表政府運營、管理城市基礎設施資產。市建投集團在鞏固傳統融資方式的同時，積極創新融資方式，初步實現了政府融資的市場化、社會化和多元化運作。一是改革財政資金投入方式，增加建投集團現金流，提升了建投集團融資能力。2008年合肥市進一步明確，每年撥給建投集團用于城市基礎設施建設的財政性資金不少于30億元，且新增財力的30%用于城市基礎設施建設，從根本上保證了平臺的長期融資能力。二是積極爭取開行、亞行、外國政府貸款，共爭取開行169.67億元授信額度、亞行1.5億元美元城市環境治理貸款。三是加強與商業銀行合作，拓寬融資渠道，實現項目融資。四是建立償債基金，解決縣區貸款擔保問題。五是融資實行資產證券化，發行企業債券。第一期10年期10億元企業債券已于2006年成功發行，第二期17億元企業債券也于2008年8月底成功發行。六是積極探索引進其他資金(如保險資金等)投資合肥基礎設施建設。投融資體制改革為合肥“大建設”提供了資金保障。截至2008年11月，已籌集資金271.47億元，其中財政綜合預算安排支出資金93.06億元，占資金總量的34.28%；市場融資178.41億元，占資金總量的65.72%。截至2008年9月底，已完工項目共計391項，其中路橋工程255項、總長358公里，拓展了城市發展空間，初步構筑了現代化城市發展框架，增強了城市公共服務能力，城市交通狀況明顯改善，城市面貌煥然一新。

        (三)啟示

        1籌資主體多樣化。從國際經驗看，無論是以債券融資為主的美國模式，以強化法制化管理為主的法、德模式，還是以銀行信貸為主的日本模式，政府在城市建設投融資領域都具有重要作用。然而政府對城市基礎設施的投資和管理也帶來很多問題。如政府的財政力量有限，政府對基礎設施的直接建設，間接造成了行業壟斷，壟斷企業缺乏提高效率和服務質量的動力等。這就從客觀上要求政府應逐步從經營性項目領域退出，適度引入市場競爭機制，鼓勵企業通過市場化手段進行籌資，實現城市建設資金籌措主體的多元化。

        2籌資渠道多元化。目前，發達國家和地區的城市基礎設施建設，在“以政府為主體、市場為導向”的基礎上，資金籌措方式和來源渠道日益多元化。如美國的市政債券模式，法國和德國對于經營性的或可收費的項目鼓勵企業通過市場融資，國內的長三角、珠三角等發達地區在充分利用資本市場，發行企業債券、利用保險資金和信托資金等籌措城市建設資金方面也都進行了不斷的探索，并出現了BOT、ABS、TOT、民間主動融資(PFI)以及使用者付費等融資方式，這些方式均有各自的特點和不同的適用范圍，有效地實現了以多種不同手段引導各類資本民間資本、各種貸款、外資等進入城市基礎設施建設，解決政府資金投入不足的問題，豐富了城市基礎設施建設的融資渠道。

        3項目管理法制化。由于城市建設資金籌資主體復雜，資金籌措渠道各不相同，如何保證資金的使用效率，真正提高城市建設的水平便顯得愈發重要。在這方面，要積極借鑒法制化管理的法德模式，對于城市建設過程中的規劃設計、項目籌資、投資建設、企業經營和設施使用等方面進行全程管理，在項目管理過程中完善和建立招投標制度、工程項目代建制度、項目公開咨詢制度等，必要的時候將相關重要制度上升到法律的高度，將有關政府部門、相關企業以及居民的權利、義務和責任用法律的形式確定下來，杜絕責權不清、爭功諉過的現象發生。

        4設施提供聯合化。目前體制下，經濟發達地區、城鎮化進程較快的地區政府在城市基礎設施建設方面的資金籌措能力要明顯強于經濟落后、城鎮化水平較低的地區政府。因此，落后地區要加快發展，提升城市基礎設施建設水平，除提高自身籌資能力外，還可以考慮基礎設施聯合提供的方式，即聯合周邊的地方政府合作提供一些利益邊界可以覆蓋這些合作地區的基礎設施，如聯合進行道路橋梁建設、一體化供水網絡、垃圾處理設施建設等，這樣既可以實現發達地區基礎設施供應的規模效應，又可以節約相對落后地區城市建設資金，實現基礎設施的共建共享。
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