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中國建筑業發展戰略與產業政策研究報告(節選)

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時間：2011-03-18 10:16:02 [收藏]
    我國建筑業發展戰略與產業政策研究報告(節選)
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        我國建筑業發展戰略與產業政策研究報告(節選)

         一、建筑業在國民經濟和社會發展中的作用日益增強

        1980年，鄧小平同志從國家經濟建設發展的戰略高度出發，借鑒發達國家建筑業發展的經驗，結合中國國情，高瞻遠矚地提出建筑業是國民經濟的支柱產業，為我國建筑業改革與發展指明了方向。60年來，我國建筑業伴隨著新中國的建設事業而發展壯大。自1953年開始的“一五”期間156項重點項目建設到“六五”前，建筑業在極其艱難的條件下為改變我國一窮二白的面貌奠定了重要的物質技術基礎。改革開放30年來，建筑業更是呈現出持續快速增長的勢頭，建筑領域的相關法律法規、產業政策不斷完善，建筑業企業綜合實力不斷增強，為國民經濟和社會發展做出了巨大貢獻。

        一是建筑業的支柱產業地位日益顯著。建筑業增加值在GDP總量排序中，長期穩步居于國民經濟各產業部門的前六位。根據《中國統計年鑒-2010》，在國民經濟各產業部門中，建筑業占GDP的比重為6.58%，居制造業、農業、采礦業、批發零售業之后，位列第五。建筑業的快速發展，大大改善了城鄉面貌和人民居住環境，加快了城鎮化進程，帶動了相關產業發展。

        二是工程建設成就舉世矚目。長江三峽水利樞紐、青藏鐵路、武廣高速鐵路、蘇通跨江大橋和杭州灣跨海大橋、北京奧運場館、上海世博會場館等一大批高大精尖工程的順利竣工和投入使用，充分說明了我國建筑業的技術、管理和工程建造能力達到世界領先水平，這些工程為我國的經濟建設、國防建設、文化建設和民生改善發揮了巨大作用。

        三是建筑業提供了大量的就業機會。目前，建筑業的從業人員已達到4100多萬人，約占全社會從業人員的5%，至少直接影響到全國1億多人口的生存和生活質量。建筑業不僅直接拉動了國民經濟增長，同時吸納了城鎮化及農村結構調整所轉移的大量勞動力，緩解了就業壓力，有力地支持了社會主義新農村建設和“三農”問題的解決。

        四是建筑業是應對各類金融危機和突發事件、搶險救災的重要力量。特別是汶川、玉樹地震災害發生后，建筑業積極響應黨中央、國務院的戰略部署，率先進入災區搶險救災，為經濟運行企穩回升，為保障人民生活，為災后重建，建立了卓越功勛。

        建筑業之所以能夠取得如此巨大成績，原因是多方面的，但最根本的一條，是黨中央和國務院高瞻遠矚、高度重視，給予了強有力的政策引導和支持。

        二、建筑產業政策有待進一步完善

        隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立，建筑業已進入持續、快速、健康發展的軌道，建筑業產業政策起到了積極的推動和引導作用。但同時也應清醒地認識到，我國建筑業產業政策尚有許多地方有待進一步完善。

        一是工程建設法規制度有待完善。現有法律法規不能完全適應國民經濟和社會發展的新形勢，對工程建設各方主體行為缺乏有效的制約機制，建筑市場不規范行為依然存在；工程保險與擔保制度的推行缺乏強有力的法律依據，應有的作用未能得到充分發揮；信用體系建設缺乏長期的系統規劃，法律法規的支撐力度也不夠。

        二是工程質量與安全生產形勢依然嚴峻。法律法規和技術標準的制定滯后于工程質量與安全生產管理工作的需要，政府監管作用未能充分發揮，社會監督機制不夠健全，工程質量與安全生產責任制度不完善，重大事故預防控制體系有待健全。

        三是產業規模與結構不夠合理。建筑業產業集中度需要進一步優化，建筑企業資質管理政策有待進一步完善，融資渠道也需要進一步拓展，以利于符合建筑業產業結構調整方向的專業化企業的發展。此外，需要政府鼓勵和支持企業之間組成聯合體，使盡量多的企業發揮自身專業能力和品牌優勢，從而提高建筑市場競爭力。

        四是科技進步與節能減排工作有待加強。科技進步投入不足，科技政策執行力度不夠，政策效果欠佳；建筑企業科研人員培養機制不完善，科技成果向現實生產力轉化能力薄弱。建筑節能管理體制及標準體系需要進一步完善，建筑節能經濟激勵政策的實現形式有待完善和創新。

        五是企業經營與市場拓展能力較弱。與發達國家承包商比較，我國大型建筑企業的經營模式比較單一，經營方式比較落后，管理水平不高，國際化程度較低；企業經營范圍比較窄，主要在房屋建筑、土木工程等領域，不利于分散經營風險，企業綜合利潤也較低；建筑企業一般只承攬工程設計、采購、施工，利潤較高的融資及前期策劃缺乏競爭優勢，工程咨詢、勘察設計、項目管理等方面的國際市場開拓能力依然較弱。

        六是工程建設組織方式尚需深化改革。因法律法規不完善、相關制度不配套、市場接受程度不高等，致使工程總承包、工程項目管理服務等工程建設實施組織方式未能得到廣泛推行。BOT(建造-運營-轉讓)、PPP(公私合伙)等新型建設管理模式缺乏法律法規予以調整。

        七是建筑業從業人員資格及培訓制度有待完善。個人執業資格作為單一的政府強制性執業資格制度，尚未明確規定執業管理機構；個人執業資格管理政策的法律效力較低，執業范圍又不許交叉。產業工人的培訓動力不足，培訓效果需要進一步提升，建筑工人的工作時間超長和工資拖欠問題依然存在。

        八是建筑工業化水平需要進一步提升。建筑業仍在大量使用傳統技術，科技進步貢獻率較低；建筑標準化工作滯后，部件標準化和通用化程度低；施工機械化和合理化程度不高；節能節水等先進技術尚未廣泛推廣應用。

        三、促進我國建筑業持續健康發展的政策及措施建議

        為將我國建筑業打造成具有較高貢獻率的支柱產業、引領時代發展潮流的低碳綠色產業、自覺履行社會責任的誠信產業、具有較高產業素質的現代產業，需要立足于服務國民經濟和社會發展大局，深入貫徹落實科學發展觀，不斷完善建筑業法律法規及產業政策，加快建筑業發展方式的轉變步伐，引導和推動建筑業持續健康發展。

        (一)創新和完善建筑市場體系

        1.完善建筑業法律法規體系

        (1)盡快修訂《建筑法》。《建筑法》自1998年3月1日實施以來，在規范建筑市場行為、促進建筑業改革與發展中發揮了十分重要的作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，特別是我國加入WTO以來，建筑市場環境發生了重大變化，《建筑法》已不能完全適應我國國民經濟和建筑市場發展的需求。修訂《建筑法》，應著重考慮下列內容：

        1)拓寬《建筑法》調整范圍。現行《建筑法》調整的內容主要涉及房屋建筑工程的施工階段。應考慮《建筑法》調整范圍的拓展，工程類別應覆蓋各類土木工程和建筑工程，實施階段也應覆蓋工程勘察、設計、施工等各個階段。

        2)明確相關工程承包制度的法律地位。現行《建筑法》基本上是在工程設計、施工相分離的前提下制定的，而對于近年來推行的工程總承包(DB、EPC等)、項目融資(BOT、BT、PPP等)實施模式未能涉及；對于國際上普遍采用的工程擔保、工程保險、工程咨詢服務(包括工程項目管理服務)等也缺少相應的法律規定。《建筑法》的修訂應充分考慮建設工程新型實施方式及相關制度設計，為建設工程的科學實施提供法律依據。

        3)加大對業主行為的規范力度。現行《建筑法》更多地調整的是承包單位的行為，而對于業主方的行為規范較少。從建筑市場長期存在的難以根治的問題來看，多數問題與業主不規范行為有關，對業主行為的規范和管理已成為現階段建筑市場管理的難題之一。為有效規范建筑市場，《建筑法》的修訂除加強規范和調整承包單位的行為外，還應充分考慮對業主方在工程建設過程中行為的規范和調整。

        (2)完善相關法規。《建筑法》作為建筑行業的最高法律，主要是原則性地明確市場主體的權利和義務、各種行為的法律責任以及各種工程實施組織方式的法律地位。應在修訂《建筑法》的基礎上，修訂和出臺相關的配套法規，以進一步規范建筑市場行為。包括出臺以《建筑市場管理條例》為代表的行政法規，具體解決市場主體違法行為界定不清、定性不準、監管手段缺乏、執法效力弱等問題。

        (3)制定產業發展規劃。長期以來，建筑市場由多個部門分別管理的局面尚未得到根本性轉變。建筑產業規劃作為實現建筑業發展目標和實施發展戰略的綱領性文件，為確保各相關部門共同遵循、通力合作、互相協調，應由國務院或國務院委托相關部門進行制定和發布。產業規劃內容應涵蓋建筑市場準入、建筑業企業行為規范、建筑業從業人員管理、產業技術進步、建筑市場信用體系建設、建筑市場監管等方面。

        2.完善市場準入制度

        目前，建筑業企業市場準入的唯一條件是國務院建設主管部門頒布的建筑企業資質管理等級標準，資質管理成為建筑業最主要的法規政策壁壘，限制了新企業進入市場及中小企業承攬大型和復雜工程項目。因此，應充分發揮資質管理對企業擇優汰劣的作用，實現產業結構優化調整。

        (1)提高自然準入壁壘，降低退出壁壘。市場經濟條件下的自然準入壁壘主要是資金和技術壁壘，即依靠激烈競爭建立起來的市場力量調控準入門檻。在產業達到相當規模時，自然壁壘就會使那些經濟實力和技術水平達不到要求的企業不敢貿然進入，即使進入也難以生存。為促進結構調整和產業升級，要大力吸引資金進入建筑市場，鼓勵具有大量資金和符合標準的行業外企業進入建筑市場，鼓勵其兼并和聯合各種類型的建筑企業，優化企業組織結構，有助于提高行業準入門檻和調整產業結構。

        此外，為打破建筑業生產能力過剩和建筑產品同質化的局面，滿足產業結構調整需要，應降低行業退出壁壘。這要求建設主管部門會同其他有關部門，在宏觀層面積極推進失業人員社會保障體系建設、國有企業改制以及政府職能轉變等產業退出援助政策，以降低退出壁壘。

        (2)改革企業資質評級方式，逐步轉變為資信評級。對于新進入企業，規定其只能申請暫定資質，允許其在符合市場規則的前提下進行建設活動。在一定年限內，應根據市場反饋，重新核定其資質等級。對于企業資質升級，應取消年限限制，重點通過考察其在市場活動的業績，包括其資信水平，決定是否對其升級。若企業違反建筑市場規定、出現質量或生產安全事故，則降低其資質等級，并加大處罰力度，增加其違約成本。

        對于企業資質升降問題，應嚴格按照市場規則辦事，杜絕低級別企業降級易、高級別企業降級難等情況的發生，以提升政府公信力。此外，為減輕政府負擔，提高政府效率，可以充分發揮行業協會和社會力量的作用，由行業協會受政府委托負責資質管理，政府則對其進行嚴格監管。

        (3)建立不同資質等級企業的市場分工制度，為不同規模的企業設置有區別的競爭平臺。借鑒國際上的成功經驗，對不同資質等級的企業設定合同額度的上下限范圍，引導各資質等級企業進行合理的市場定位，實行有差別的市場分工，在各自不同的市場層面上進行有序的競爭。以此規范企業市場行為，維護市場競爭的公平和高效率。

        3.加強信用體系建設

        我國建筑市場信用體系建設工作已經啟動，全面開展信用體系建設工作是下一個階段的工作重點。建設主管部門在行政許可、市場準入、招標投標、資質管理、工程擔保與保險等工作中，應積極利用已公布的誠信行為信息，依法給予守信行為激勵和支持，給予失信行為懲戒，逐步健全有效的信用獎懲機制。

        (1)完善建筑市場信用法規。我國的信用立法是一項長期工作，但完善的社會信用體系客觀上需要完備的法律體系作保障。根據我國建筑市場目前的具體情況，應在國家信用法律的覆蓋下，根據行業特點和需要，建立建筑市場的信用管理法規，建設主管部門作為建筑市場信用管理的主管部門，應引導和監管建筑市場信用系統的建立和運行。

        (2)完善建筑市場信用制度。建筑市場信用制度主要包括信用獎懲制度和信用評價制度。

        1)信用獎懲制度。信用獎懲制度是信用體系建設的重要組成部分。各地建設主管部門不僅要建立信用體系與招標投標、資質監管、市場稽查等的縱向聯系，還要實現信用體系與相關管理部門和機構(如工商行政管理部門、銀行)等的橫向聯系，以此來逐步完善信用獎懲制度。對失信者進行經濟和名譽處罰，對誠實守信的企業和人員給予獎勵，并加大正面宣傳力度，使建筑市場形成誠實光榮和守信受益的良好氛圍。

        2)信用評價制度。建筑市場主體信用評價的內容復雜，應建立科學的評價指標和評價標準。首先，需要建立相關信用數據庫、信用檔案，進行評價數據收集；其次，選取統一的評價指標，對企業及個人進行全面定量評價和靜態、動態互動式管理；最后，加快培育中介組織，將信用評價管理主體由政府逐步過渡到中介機構。信用評價的結果將作為投標、企業資質晉級等的重要依據，并定期向社會公布。

        (3)推進信用信息平臺建設。全國各地建筑市場已經建立起各自范圍內的信用信息平臺，但是在信息化方面仍然需要進一步完善，包括建立信用數據庫以及加強信用評價動態化。

        1)完善信用數據庫。由專業的資信調查公司、信用評估機構建立的企業資信數據庫是目前國內外企業征信數據的一個重要來源，這些資信數據庫具有數據量大、信息齊全、信息更新較快的特點。

        2)加強信用評價動態化。應全面廣泛應用建筑市場信用體系平臺，對建筑企業、執業資格人員的市場行為依照信用標準進行全面考核評價，實現監管信息即時動態更新，直接與工程招投標、企業資質、個人執業等有效聯動，最大程度地發揮建筑市場信用體系平臺的作用。

        (4)充分發揮行業協會作用。行業協會應積極參與信用體系建設，協助政府部門研究制定信用標準，參與征信和評價，并以會員單位為基礎，開展建筑市場信用體系專題研究，指導有關信用評價機構研究建筑市場各方責任主體的信用標準模型和評價方法。

        (二)進一步完善工程質量和安全生產管理體系

        質量和安全是建設工程的生命線。確保工程質量安全，不僅是建設問題、經濟問題，也是民生問題、政治問題。為加強建設工程質量和安全生產管理，需要進一步完善建設工程質量和安全生產管理體系，包括企業內部的自控保障體系、政府主管部門及社會機構的監管體系。而企業內部自控體系的完善，需要通過政策引導、市場機制來促進。

        1.加強建筑市場監管

        (1)完善監管立法。法律法規是監管主體的行為準繩。完善市場監管體系，使監管主體的監督管理活動有法可依，首先要解決監管立法問題。要從我國的實際情況出發，充分借鑒國外成功的經驗，逐步實現監管立法與市場經濟發展階段相適應。以《建筑法》、《安全生產法》、《合同法》等為基礎，針對近年來建設工程中出現的新問題，進一步完善立法和規章制度建設。以安全生產為例，要對現場安全生產監督檢查評判標準、違法違規行為的處罰細則等各種規章制度加以細化，以規范建筑市場的安全生產行為。

        (2)完善聯合監管機制。隨著監督管理分工的進一步細化，工程質量和安全生產監管職能分布在政府各個管理部門，包括建設主管部門、工商、稅務、財政、銀行等行政和社會機構，即使在建設主管部門，監管職能也分布于各級監管機構，在其職責范圍內各司其職。在這種形勢下，聯合監管機制尤為重要，應建立跨行業、跨部門的溝通機制，以便交流經驗、研究問題，提高監管執法水平。

        (3)加強監管隊伍建設。監管隊伍是建筑市場監管體系的執行者，監管人員素質的高低，關系著監管效果的優劣，因此，必須加強監管隊伍建設。首先，應加強監管隊伍的專業化建設，加強對監管人員的專業培訓，提高其業務素質，確保監管隊伍的專業化。其次，應加強監管隊伍的規范化建設，相關部門應建立監管資格審核制度，按照程序審核監督人員資格，核發監督執法證件。最后，應加強對監管隊伍的監督。監督管理機構的工作人員有玩忽職守、濫用職權、以權謀私或行政不作為等行為的，應依法追究行政責任，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

        (4)發揮第三方機構作用。

        工程保險、擔保機構在承保時應充分考量投保單位以往的工程質量和生產安全事故記錄，通過調整相應的保險、擔保費率甚至拒絕為企業提供擔保和保險服務，發揮監督作用，從而促進建筑企業提升工程質量水平、增加安全生產投入。

        2.建立和完善工程保險和擔保制度

        建立和完善工程保險和工程擔保制度，強制推行工程保險和擔保制度，有利于充分發揮市場制約作用，促使建筑市場形成優勝劣汰的良性競爭機制，為業主選擇合格的承包商創造條件，同時也是利用市場機制加強工程質量、安全生產管理的有效途徑。應在以往試點工作基礎上，制定出臺相關法規政策，引導工程保險和擔保市場的健康發展。

        (1)完善法律法規。完善的法律法規、合同條件是我國全面推行工程保險和擔保制度的重要保證。應通過修訂《建筑法》，明確工程保險和擔保制度在建筑市場中的重要作用，并在《建筑市場管理條例》等行政法規及部門規章、建設工程合同示范文本中予以進一步明確，保證建設工程強制性保險制度和擔保制度的推行。

        (2)強制推行工程保險和擔保制度。從國際經驗看，強制推行工程擔保制度，有助于有效解決我國建筑市場信用、工程承發包合同糾紛、工程質量和安全生產、工程款拖欠等方面的問題。在強制推行工程擔保制度的同時，也需要強制實行工程保險制度，不僅為擔保公司開展業務提供保險，而且在我國目前建筑市場機制不夠完善、交易行為不夠規范、風險防范意識普遍不高的情況下，工程保險制度的推行對于保障工程建設順利實施、規范建筑市場和防范金融風險具有重要作用。

        (3)改革工程造價管理方式。我國規定的工程造價中所包含的建設工程保險和擔保費用很少，通常采用預留不可預見費的形式應對風險，通過支付確定的金額給工程保險和擔保公司來轉移工程風險和違約風險的做法尚未普及。為推行工程保險和擔保制度，需要改革建設工程費用組成，明確規定工程保險和擔保費用是工程造價的組成部分。這樣，建筑企業在投標時可將工程保險和擔保費用納入投標報價中，對于實力強、信譽好的建筑企業，能夠爭取到工程保險和擔保公司較低的費率，報價可降低；對于實力弱、信譽差的建筑企業，則只能承受較高的費率，報價就會提高。由此可見，通過工程保險和擔保制度可實現市場對建筑企業能力和信譽的檢驗，有利于建筑企業的優勝劣汰。

        (三)推動建筑業技術進步與科技創新

        通過政策引導、宣傳教育、創新經驗交流等多種形式，規范建筑業科技創新主體及其行為的價值取向，加強對創新價值觀的引導和培育，在全行業倡導科技創新的價值理念，通過建筑企業的技術創新提升產業整體競爭力。

        1.建設主管部門加強規劃和政策引導

        (1)組織制定建筑業中長期技術研發與應用規劃。根據國家科技與經濟發展規劃以及建筑業轉變發展方式的需要，組織制定建筑業中長期技術研發與應用規劃，確定研究方向和重點開發的技術領域，以此作為建筑業技術創新的指南。

        (2)完善科研項目責任制。積極實施對科研項目的責任目標考核，編制科研項目責任書，對科研項目完成的主要內容、完成時間、計劃進度、責任人、階段驗收和項目完成驗收標準以及獎罰辦法等作出明確規定，以有效地激發科研人員的積極性，并確保科研項目實施效果。

        (3)組織相關機構對科研院所和大學的學科分布與科技資源優勢進行評估，進行技術創新的戰略分工，減少甚至避免低水平重復研究。

        (4)改進和完善保護知識產權和促進技術擴散的相關法規政策，授權有關機構立足于開拓全球建筑市場，制定并實施建筑業知識產權保護與技術擴散戰略，以促進我國建筑業及其關聯產業新知識的產生以及在國際建筑市場的傳播與應用。

        (5)加大基礎研究和探索性研究的投資。建設主管部門加強與國家自然科學基金委員會及教育、科技、財政、交通運輸等主管部門的有效溝通，努力增強對土木建筑等相關學科研究的資助力度，積極鼓勵和支持跨學科、跨行業的研發與教育活動，增強建筑業科技投入的戰略性。

        (6)出臺有關政策，鼓勵建筑業產、學、研分工與合作，以及相關產業科技人才的自由流動。

        2.鼓勵科技創新資金的市場化運作

        除政府和企業投入外，應積極吸引其他社會力量的資金，以加大建筑業科技投入。建立建筑業技術進步創新基金，對積極參與科技創新的企業加大資金支持，推進重大科技項目以及新產品研制。

        3.加強產業科技成果轉化

        積極推進建設領域重點推廣項目和新技術工作的落實，與財政等部門配合出臺產業、金融、財政相結合的鼓勵政策。同時，完善科技成果轉化體系的建設，加快新技術、新工藝、新材料、新設備、新工法的推廣應用。

        科技成果的轉化需要以專利、專有技術權屬保護和有償轉讓為動力的技術創新激勵機制為基礎。因此，要加大對工程勘察、設計、施工企業的專有技術、計算機軟件和勘察設計成果等知識產權依法保護的力度。

        4.加強技術創新指標的考核

        針對我國建筑企業自身創新意識不強的現狀，(下轉第4版)

        (上接第3版)政府在制定政策時應加強技術創新指標的硬性考核，督促建筑企業積極進行科技創新活動。從評優評獎、企業資質管理、企業負責人等方面加強對科技進步的考核比重，在建筑企業資質等級標準中提高技術創新所占比重。

        5.為創新活動引入多種融資渠道

        拓寬市場融資渠道，建立多種基金鼓勵技術創新和成果推廣應用，如科技研發和推廣基金、創新風險基金、創新援助基金等；采取增加貸款、貼息、稅收優惠、價格補償等鼓勵創新活動，包括對國有資本、民間資本、國外資本投入的鼓勵和支持；加強企業增加科技投入的政策導向，鼓勵企業增加科技投入，積極爭取將風險資本引入結構技術、施工工藝、新材料技術等科技含量較高的領域。

        6.繼續加強科技人才培養

        科技進步的關鍵在科技人才的培養，但目前建筑企業對科研人員的重視程度不足，政府在制定政策時要進一步完善有利于建筑業人才培養的配套制度，強化企業的人才培養意識，營造有利于建筑業人才成長的政策環境，提高企業從業人員的整體素質。大學、企業和科研院所應通過教育、培訓、技能訓練、國際人才交流等多種形式，培養青年科技人才的科學精神、團隊精神、創造才能和創新意識，培養出開拓國際市場所需要的懂技術、善管理、通經營的復合型人才。

        (四)加大落實建筑節能減排力度

        我國是一個建筑大國，每年新建房屋面積高達17～20億平方米，超過所有發達國家每年建成建筑面積的總和。隨著全面建設小康社會的逐步推進，建設事業迅猛發展，建筑能耗迅速增長，建筑節能已成為節能減排的重要工作內容。

        1.進一步完善建筑節能減排管理體制

        由于節約能源資源存在著市場失靈，各國政府普遍進行干預，即使在追求自由市場經濟的美國，有關管理機構也十分龐大，政策力度很大。因此，我國必須要進一步完善建筑節能減排管理體制，逐步完善管理體系，規范各方行為，明確各方職責，做到各職能部門和責任單位分工明確、協調有序，將節能減排落到實處。

        2.實施多樣化的經濟激勵政策

        (1)設立建筑節能投資基金，吸納社會資金促進能效提高。節能投資基金對節能項目進行支持，資金來源主要包括政府的直接財政投資和民間資金。節能投資基金可以對外直接投資，作為項目資本金，也可以向企業提供擔保，為企業的節能投資融資進行擔保。

        (2)建立抵押貸款激勵機制。借鑒美國實施抵押貸款刺激居民購買經“能源之星”認證的住宅的做法，建立抵押貸款激勵機制，激勵對象從生產方轉向買方，刺激消費市場對節能產品的需求，從而促使節能產品交易的成功，實現建筑節能。

        3.加大建筑節能減排科技投入

        技術進步是提高能源資源利用效率的根本性措施。建設資源節約型社會，實現低耗能、低污染、高效率的增長方式，最關鍵的是通過引進和消化先進技術，提高自主研發和創新能力，發展高附加值、低能耗、低排放的高新技術產業和建筑節能產品。國家應加大建筑節能減排科技投入，通過產業政策支持建筑節能減排項目的技術創新。

        4.完善并嚴格執行標準規范

        進一步加強建筑“四節”標準規范的制訂工作，鼓勵有條件的地區在工程建設國家標準、行業標準的基礎上，組織制訂更加嚴格的建筑“四節”實施細則。同時，標準涉及內容要逐步覆蓋全國各個氣候區的居住和公共建筑節能設計，從采暖地區既有居住建筑節能改造，全面擴展到所有既有居住建筑和公共建筑節能改造，從建筑外墻外保溫工程施工，擴展到建筑節能工程質量驗收、檢測、評價、能耗統計、使用維護和運行管理，從傳統能源的節約，擴展到太陽能、地熱能、風能和生物質能等可再生能源的利用，以促進先進適用技術通過標準得以推廣。

        (五)推動企業組織結構和生產方式的深層次變革

        建筑企業的健康發展是產業政策的核心目標。針對不同類型的企業制定適當的扶持政策，有利于產業結構的調整。

        1.深化改革工程建設實施組織方式

        深化工程建設實施組織方式改革對我國建筑業提高管理水平，提升企業整體競爭力，為建筑企業提供更加廣闊的發展空間，具有積極作用。

        (1)完善法律法規。給予工程總承包明確的法律地位應成為《建筑法》修訂的一項重要內容，以此為基礎，相配套的各種政策措施、不同總承包方式的示范合同文本等應盡快出臺，以便為建筑企業從事此項業務打下基礎。

        各級建設主管部門應加強與有關部門的協調，使有關融資、擔保、稅收等方面的政策落實到重點扶持發展的工程總承包企業和工程項目管理企業，增強其競爭實力，尤其要積極支持企業開拓國際市場。

        為適應工程總承包的要求，招投標制度要進行相應變革，包括將招標工作提前到施工圖設計以前，由中標的總承包單位負責施工圖設計，有利于最大限度地減少工程量、節約能源，從而降低工程造價。

        (2)引導業主接納。首先，通過試點引導業主認同新型的工程實施組織方式。應在不同行業中選擇一批工程，進行設計施工一體化承包和工程項目管理服務試點，通過總結經驗和積極推廣，使業主增進對先進工程實施組織方式的了解，引導業主采用工程總承包方式進行建設。建筑企業應積極提升自身總承包能力，使其成為核心競爭能力的組成部分。其次，在政府投資工程中積極推進工程實施組織方式的改革，在具備相應管理能力的基礎上，率先選擇工程設計、施工一體化總承包，并在工程實施過程中率先采用先進的技術和材料，以推動建筑企業技術創新水平和管理水平的提高。

        2.引導建筑企業擴展一體化的服務功能

        隨著工程建設的日趨復雜化和技術的不斷進步，國際工程承包不再僅僅局限于施工管理，而是覆蓋到投資策劃、項目設計、工程咨詢、國際融資、設備采購、技術貿易、勞務出口、項目運營、人員培訓、后期維護等項目的全壽命周期中，工程項目日益成為國際投資和貿易的綜合載體。國際工程承包正從傳統勞動密集型建筑服務交易向帶動本國或本公司技術與管理資源、建材或機電產品出口綜合貿易轉變，發展前景廣闊，是國民經濟新的增長點。因此，應切實從國家政策層面扶持和推動有條件的大型企業成為具有科研、設計、采購、施工一體化管理和工程總承包能力，能與跨國公司競爭的國際化企業集團。

        3.做強做大核心建筑企業

        要采取必要措施，通過進一步提高大型企業資質評審門檻，評選出50家左右特大企業集團，構成我國建筑業中的核心企業，使其以行業主導地位參與國際競爭。

        4.大力支持企業聯合重組

        加快產權制度改革，吸引外國資本和民間資本進入建筑業，營造富有活力和相互促進的產權機制；研究制定鼓勵、支持的政策措施，指導施工、設計單位積極尋求聯合與重組的機遇和方式，加快企業聯合、重組、改制的步伐，盡快形成一批專業特點突出、技術實力雄厚、國際競爭力強的大企業、大集團。

        面對國際工程承包市場激烈的競爭環境，除了企業間的聯合、重組外，有必要采取各種政策措施，鼓勵對外承包工程企業以各種方式進行聯營，使企業間優勢互補，增強在市場上的綜合競爭能力。這對有效聚集資金，優化資源配置，解決企業普遍存在的資金不足問題具有重要作用。

        盡管近年來設計企業和施工企業都力圖實行設計、施工一體化，但效果欠佳。可在現有基礎上，促進企業聯合。通過產業政策積極鼓勵企業進行聯合承包，可以快速有效提升企業綜合管理水平。與此同時，必須要制定相應的配套措施，包括使聯合體內企業之間品牌、資質等無形資產和經營業績共享等。

        推動建筑企業聯合兼并科研和設計企業，實行跨專業、跨地區重組，形成一批資金雄厚、人才密集，具有科研、設計、采購、施工管理和融資能力的大型工程承包企業，提高企業的綜合經營能力，在經營方式上與國際快速接軌，便于參與國際市場的深度競爭。

        5.扶持中小建筑企業健康發展

        在合理的建筑業產業結構中，中小型企業占總數的95%以上，是產業發展的基礎和支撐。政府應積極支持中小企業的發展，如在資質管理上要明確小企業經營額度的上、下限，在建筑市場招投標活動中要明確中小企業參與投標的范圍界限，大企業不得參與競爭；尤其是要解決專業化企業融資困難的問題，地方政府部門與金融機構協商，組成專門的小額金融中心，向重點發展的專業化企業發放貸款。建設主管部門可編制重點扶持專業目錄，向銀行推薦效益好、償債能力強的中小建筑企業。總之，通過各種途徑，鼓勵支持中小建筑企業健康發展，使他們成為我國建筑業的重要力量。

        6.著力推進企業信息化建設

        信息化是推動傳統建筑業向現代建筑業轉型的重要途徑。為此，要通過政策引導和市場準入等手段，著力推進信息化建設，使信息化覆蓋到工程項目壽命周期全過程和進度、質量、安全、成本等全要素之中，促進企業管理整體水平的提高。

        (六)積極開拓國際市場

        隨著經濟全球化趨勢的進一步發展，進入國際市場既是建筑企業的必由之路，也是最佳選擇。建設部門應積極為企業開拓國際市場創造良好的競爭環境。建筑企業必須加快提高自身的核心競爭力，發揮比較優勢，增強參與國際建筑市場競爭的主動性、自覺性和緊迫性。

        1.創造良好的競爭環境

        為支持建筑企業積極參與國際競爭，建設主管部門應聯合商務、外交等相關部門，為企業參與國際競爭創造必要的條件和環境，充分利用政府間談判以及經濟技術合作，幫助企業開拓工程承包市場，保護我國建筑企業在工程所在國的合法權益。

        我國政府一直都與亞洲、非洲國家保持著良好和穩定的外交關系，加之亞非國家建筑業壁壘較低，應大力發展越南、柬埔寨等亞洲新興市場和南非、西非地區的市場；密切留意東南亞其他國家的恢復建設；爭取擴大中東市場覆蓋率；對于歐洲、北美等壁壘較高的地區，可以利用我國勞動力成本低的比較優勢，積極與國際知名承包商合作，學習較為先進的管理經驗，為挺進歐美建筑市場做準備。

        2.提高企業核心競爭力

        作為“走出去”戰略的主要承擔者，建筑企業有必要積極提升自身競爭力，通過整合咨詢、設計、融資資源，提升自身一體化服務水平，積極參與國際競爭。建設主管部門應通過制定相關政策，鼓勵和引導建筑企業全方位涉足石化、交通、電力、水資源、環保及工業制造等多種類型的工程項目，在國內大力推行設計、咨詢與施工的一體化經營，不斷提高企業的綜合經營能力和承包工程的科技含量，為建筑企業綜合競爭力的提升創造良好的市場環境。

        3.推進工程建設標準的國際化

        隨著我國對外工程承包規模的日益擴大，對外工程承包業務經歷著從成本優勢型向技術管理型和資本運作型發展的重要階段，并且逐步進入到利用工程建設標準鞏固和開拓國際市場的高層次競爭范疇。為此，要加大對我國工程建設標準國際化的研究，確立工程建設標準國際化的戰略路徑，推動國內工程建設標準更多的轉化為國際市場認可和通用的標準，從而提高我國建筑企業在國際工程承包市場的主導地位。

        4.增強企業風險防范能力

        國內建筑企業走出國門后面對的是一個全新的市場環境，政治、經濟、文化、法律、科技等方面都會對建筑企業經營活動產生制約作用。近些年來所披露的國際工程承包案例說明了增強建筑企業風險防范能力的重要性。要強化企業的風險意識，建立國際工程項目的全面風險管理體系，有效化解國際工程承包市場風險對企業的不良影響。

        (七)大力開發建筑業人力資源

        根據《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》的要求，應加快人才發展體制機制改革和政策創新，統籌推進執業資格制度的完善；使人才結構合理化，增大高素質從業人員的比例；維護建筑業從業人員的基本權益，建立工資支付長效機制，改善其工作和生活條件。

        1.繼續完善執業資格人員管理

        (1)拓寬執業資格人員的執業范圍。我國已經建立專業人士執業資格制度，這是專業技術人員管理體制的一項重要改革。根據國際慣例和我國國情，應將建造師的執業范圍拓寬為工程項目全過程管理，包括項目前期策劃及設計階段、施工階段的項目管理。

        (2)加強和改進專業教育評估工作。在建設主管部門的指導和監督下，委托行業協會具體操作，改革現行評估體制，理順工程管理專業教育評估與注冊執業資格制度的關系。采取激勵措施使高等院校專業設置和教學更能滿足建筑市場需求，促進產業素質提升。

        (3)合理劃分專業，統一二級建造師標準。隨著市場經濟體制的完善，應逐步取消專業劃分，由市場進行選擇。逐步取消按照行政隸屬關系劃分專業的方法，改為按專業教育、項目管理實踐中的知識標準等作為專業劃分依據。

        (4)加強注冊管理，完善信用和保險制度。利用計算機及信息網絡技術，建立注冊建造師執業資格信息庫及信用檔案，將建造師的基本情況、業績(包括違法違規的不良記錄)、質量安全事故等在信息網絡上予以公布，供使用者查詢，接受社會監督。另外，對注冊執業人員，實施個人責任保險制度。一旦出現執業人員責任事故，除企業承擔主要責任外，執業人員應該承擔連帶責任，并將執業資格個人責任保險逐步納入執業資格人員注冊條件。

        2.逐步改善人才結構

        我國建筑業從業人員中很大比例來自農村的剩余勞動力，建筑業人才結構不合理，較低素質產業工人較多。為盡快提高建筑業從業人員素質，需要建立政府主導的職業培養機制，加大從業人員(特別是一線生產操作人員)的科學文化和專業技術培訓力度。

        (1)規范從業人員就業市場。建立建筑勞務市場，所有人員憑有效的技能證件和安全合格證進入市場尋找工作，企業進入市場聘用工人并簽訂勞動合同。完善的就業市場可以使企業聘用到合格的人員，而相關人員能夠通過合法途徑進入建筑市場并得到法律保護。實行持證上崗制度與市場準入制度的銜接，勞動保障部門和建設主管部門依法對在建工程一線作業人員的持證情況進行聯合執法監察，對未按要求持證上崗的一線作業人員及其所屬企業依法嚴肅查處。

        (2)完善建筑業從業人員培訓制度。加強產業工人的安全生產培訓，要根據我國建筑業從業人員特征，有針對性地開展教育培訓，以技能實踐為主，以理論知識為輔，按照《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》(國辦發[2003]1號)要求，由建設主管部門規劃，委托行業協會組織具有職業教育資質的培訓單位具體落實。

        (3)加強企業內部培訓。建筑業人力資源開發的一個重要環節是企業內部的人力資源開發和培訓，企業內部員工培訓是一項系統工程，企業要著眼于長遠利益，將企業文化的建設融入到對各層次員工的培訓中，采用差異化的培訓手段和方式，培養一批具備專業技能和職業道德的建筑管理和操作人才。

        1)企業高層管理者。企業高級管理層需要對建筑業及其相關產業的供給需求有比較敏銳的市場洞察力，善于把握機會，識別風險，為企業的發展方向指明道路；需要具備較強的人際溝通能力和復雜環境的處理能力。可由企業高層管理者牽頭組織團隊對行業內成功企業進行考察，總結經驗，并結合本企業實際情況有針對性的研究學習。

        2)企業中層管理人員。建設工程是一個龐雜的系統工程，涉及到多工種、多部門之間的配合和協調。項目經理是連接一線作業和項目決策的紐帶，需要對現場突發情況進行及時處理，對工程進度、安全、質量、費用等進行嚴格控制。項目經理除了需要專業知識外，還應具備一定的執行能力、組織能力、協調能力、應變能力和溝通能力。對項目經理進行培訓時，企業應以工程實際案例為教案，組織各項目部共同參與討論。項目部間相互學習，汲取經驗教訓，以利于對項目經理的實際工作進行指導。

        3)基層技術人員。基層技術人員承擔著對建設工程的質量、造價、工期、安全等方面的具體實施，是工程作業最直接的執行者和監督者。

        企業可以確定職業院校作為建設行業技能緊缺人才示范基地。職業院校與有需求的建筑企業進行合作，開展技能型緊缺人才培養，將建筑施工、建筑設備、建筑裝飾和建筑智能化等專業作為技能型緊缺人才重點培養專業方向。

        企業可以聘請行業內學術、技術方面的專家對技術人員進行短期的講座培訓，也可以讓技術人員脫產進修，或者與當地院校合作辦學，利用學校的培訓和教學優勢，使參加培訓的員工能盡快學以致用。

        3.維護建筑業從業人員的基本權益

        應將維護建筑業從業人員的合法權益當作關注民生、建設和諧社會的大事來抓，緊密結合實際，突出重點，多措并舉，有效保障建筑業從業人員的權益。

        (1)改善從業人員的工作條件。在貫徹實施《建設工程安全生產管理條例》的同時，應加強工地安全管理人員的技術水平培訓和責任心教育，堅持專職安全員制度；應重視建筑業從業人員崗前安全常識的培訓和考核，凡考核不合格者，一律不準上崗；應重視文明工地建設。強化實施工地宿舍、食堂、飲用水、洗浴、公廁、醫療等基本生活設施的有關標準；進一步修改完善施工現場文明施工標準，繼續開展經常性的建筑工地安全生產和文明施工情況聯合大檢查，不斷改善工作環境。

        (2)建立工資支付長效機制。應盡早建立工程款支付擔保制度，探索建立工資支付擔保制度。規定投資者在建設項目開工前，將工程總造價一定比例的資金作為工資準備金存入銀行或財政專戶。

        提高技工待遇，優化技術人員成長環境。目前，相當部分技術人員的工資水平及社會地位都較低，這是他們自身發展的障礙之一。進行工資、職稱改革，提高技術人員社會地位，同時建立完善的激勵機制，對不斷進步、不斷創新的技術人員進行各方面的獎勵，自然會有越來越多的人愿意加入技術人員隊伍中。

        (八)提升建筑工業化水平

        實現建筑工業化是社會生產力發展的必然結果。從國際經驗看，日本是政府采取發展建筑工業化政策、使建筑工業化和建筑業得到快速發展的典型實例，美國則是政府未采取明確的政策，在商品經濟長期發展的條件下建筑業達到較高工業化水平的突出實例。我國市場經濟的發展還不成熟、不完善，市場信息還不能完全正確地反映客觀經濟規律。因此，更需要有正確的技術和經濟政策來進行引導，實現局部利益與全局利益、經濟效益與社會效益的結合，持續加速行業的整體技術進步。

        1.培育和引導建筑工業化市場需求

        目前，我國的基礎設施建設處于高速發展階段，工業與民用建筑需求量巨大，政府可以制定指導性政策，引導和支持建筑工業化主體，包括研發機構、建筑企業、工程材料和機械制造加工企業、房地產開發企業等積極發展和采用標準化、通用化構件；加大建筑工業化的宣傳力度，制定經濟激勵政策，培育和引導建筑工業化市場需求；大力推動住宅產業化發展，為建筑工業化發展提供廣闊的市場。

        2.提高構配件和制品生產與供應的商品化、社會化水平

        構配件和制品不僅是指一些預制的結構構件，而且包括門、窗、隔斷、商品混凝土、預制鋼筋網等建筑用成品和半成品，也包括建筑設備，特別是住宅建筑中的廚衛設備。這些制品不僅要實現生產工廠化，而且要實現商品化、社會化，而商品化和社會化是以構配件和制品的規格化、系列化和通用化為前提。因此，提高構配件和制品生產與供應的商品化、社會化水平是建筑工業化的重要內容之一，它不僅關系到最終產品的工程質量，而且關系到功能質量和使用壽命。從這個方面來說，我國建筑工業化水平與發達國家和地區差距較大。如果說第一次建筑工業化高潮以發展裝配化為主要標志，第二次高潮以發展建筑體系為主要標志，那么，當前推行建筑工業化則應以發展構配件和制品的商品化、社會化為主要標志，以有效地提高整個行業和建筑最終產品的工業化水平。

        3.推動現場施工的機械化和合理化

        機械化是建筑工業化的核心。工廠生產和現場施工的機械化是建筑工業化的前提，合理化則強調了通過合理的組織與管理來求得最佳綜合效果。發展現場施工的機械化、合理化，需要加速建筑企業機械設備的更新，逐步用先進機械取代性能差、能耗高、安全性能差的老舊機械；結合不同地區和工程特點，實現各類機械、設備的最佳組合，以多層次的裝備結構獲得最佳效果；對一些難以實現機械化的工作，要改進操作工藝和工具，減輕勞動強度，提高勞動效率；不斷將高技術成果引入建筑業，提高機械化、自動化水平，提高質量和效率。

        4.發展綜合效益好的各類建筑體系

        盡管我國已形成多種建筑體系，但在建筑工業化發展過程中，要繼續加大設計、施工配合力度；結合不同工程和部位，對鋼筋混凝土結構體系合理選用現澆和預制兩種工藝；繼續改造磚混建筑；促使不同建筑體系在一定條件下的相互滲透，以形成新的建筑體系；研究開發靈活性大、適應性強的各類大開間、大柱網的多功能建筑體系；就一個地區或大型建筑企業來說，需要有自己的主導體系，完善其成套技術，形成工法，保持競爭中的優勢。

        5.促進建筑標準化的發展

        標準化是科技成果轉化為生產力的接口技術，也是實現建筑工業化的基礎。為發展建筑工業化，必須制定和執行一些重要的基礎標準如模數、模數協調、合理建筑參數、公差與尺寸配合、連接等，同時還要強調產品標準。此外，設計標準化是建筑標準化的重要組成部分，要處理好標準化與多樣化的關系。
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